本年度报告专题探讨中国低碳发展中的政策执行和制度创新问题。选题的确定基于这样一种认识：良好的政策绩效往往取决于政策的执行，而政策的创新和政策执行机制的创新有赖于制度环境的创新。以往的研究发现目标责任制在近年来中国节能减碳政策执行中发挥了至关重要的作用。事实上，这项制度的建立是中国节能政策执行机制的创新。随着节能目标责任制的建立和实施，中国节能政策执行由原来以工业部门为执行主体的“条管”体制转变为以地方政府为基本架构的“块管”体制。尽管发生了根本性的变革，节能政策执行模式自始至终保留了以政府为核心的治理结构。与此形成鲜明对照的是可再生能源的开发应用的政策执行模式。在风能开发中，中央政府的作用在于通过法律、法规和规划确定政策方向和目标、创立市场激励、明确竞争规则。市场，而不是政府，成为治理的核心。在太阳能光伏制造和应用中，企业成为先导，利用国际市场和技术，拉动了产业发展，并推动了政府朝着有利于产业的方向制定政策。在节能、风能和太阳能三个领域形成了三种政策模式。 节能目标责任制 节能目标责任制是“十一五”以来中国节能政策执行的基本制度，在省、市、县、乡镇四级人民政府，以及各类重点耗能企业范围内得到了深入执行。目标责任制为“十一五”以来节能目标的完成发挥了关键作用。目标责任制的确立，使节能管理体系由行业部门主导转变为地方政府主导，使1998年政府机构改革以来不断弱化的节能管理机构得以强化。目标责任制执行以来，地方政府加强了节能工作的领导、建立健全了节能监察执法和能源统计机构，为节能目标的实现奠定了组织基础。地方政府逐级配套节能资金，并逐年增加，同时采用多种方式激励合同能源管理等节能新机制的发展，有效带动了企业节能工作的开展。目标责任制强化了企业负责人在相关决策中对节能工作的重视程度，改变了企业的资金流向，使企业资金一定程度上向节能领域倾斜。 目标责任制发挥作用的核心机制在于节能压力的逐级传递，将中央政府的意志逐级转化为各级地方政府和用能单位的节能目标。目标责任制发挥作用的关键在于：通过“节能统计、监测和考核三个方案”把中央对地方的节能考核与中央组织部执行的地方党政领导干部绩效考核依照《节能法》有机地联系起来。从而，把一个针对地方政府的行政性考核转变为一项针对地方主要领导的政治性考核。这项考核对于激发地方领导和政府的积极性具有强大的作用。然而，必须看到，目标责任制的制度基础是我国政府体系中目前盛行的自上而下的压力型体制。这种体制固然有效，但也有明显的不足。它可以通过压力把上级的目标和指标传递给下级，但并不能使上级的目标内化为下级的目标。因此，压力的传递可以促进下级政府对政策执行的积极性，却难以使其产生主动性。而缺乏主动性的执行就难以产生创造性。长效的节能机制应当充分运用各项市场化手段，消除影响企业节能的制度障碍，以较高的、可实现的节能投资回报率吸引企业节能。 能效投融资 节能政策执行的重要保障在于资金，因此，研究能效投融资的意义不仅在于弄清资金的数量和渠道，更在于可以以此为窗口观察节能政策的执行及其效果。“十一五”期间，中国累计能效投资8224亿元，是同一时期世界上能效投资最多的国家。财政资金共投入1573亿元，占全社会能效投资总规模的19.1%。其中，中央财政在能效领域共投入1044亿元(12.7%)；地方财政共投入529亿元(6.4%)。社会融资共计6498亿元，占全社会能效投资总规模的79%。国际资金投入153亿元，占全社会能效投资总规模的1.9%。 “十一五”期间，8224亿元的能效投资共形成节能能力4.1亿tce，为实现单位GDP能耗下降19.1%的贡献度达到64%，能效投融资领域实践了多项创新的融资模式。例如，财政资金以“以奖代补”方式发放，提高了财政资金撬动社会资金的能力。通过“以奖代补”方式，1元财政资金可以拉动22.6元社会资金；与此相对比，以项目投资补贴方式，1元财政资金拉动了14.9元社会资金。在能效贷款领域，CHUEE项目创新性地启动风险担保机制，实践了基于项目现金流和项目资本的项目贷款。融资租赁也被引入能效领域，与合同能源管理机制相结合，解决了节能设备使用方面的问题。 “十二五”期间，能效投资需求为12358亿元。能效投资需要在“十一五”的基础上增长50%，才可能满足投资需求。12358亿元的能效投资可在“十二五”期间形成节能能力3.8亿tce，为实现单位GDP能耗下降16%目标的贡献度为57%。“十二五”期间，能效投资的需求大大提高，但通过能效可实现的节能量下降，“十二五”节能任务十分艰巨。 可再生能源投融资 本报告通过研究风力发电和光伏发电项目来分析中国的可再生能源投融资情况。风力发电和光伏发电的主要特点表现在：其一，大型国有企业是主要的开发商；其二，虽然风电和光伏发电的融资方式多种多样，包含了公司融资、项目融资和融资租赁，并且融资方式正在呈现多元化发展的趋势，但从项目资金构成来看，银行贷款是中国可再生能源开发利用的主要资金来源。在2011年风力发电和光伏发电项目的总投资中，开发商的资本金占比为22.48%，银行贷款占比为76.04%，而政府补贴占比为1.47%。 风电融资是典型的政府引导融资模式，中央政府在风电融资中发挥了重要的引导作用；以具有国资背景的主体为主要参与者，具有国资背景的开发商和银行构成了风电开发的投资主体。光伏发电融资是典型的由制造商推动的融资模式，制造商和地方政府在促进光伏国内应用中起到了主要的推动作用；中央政府是被动的主导者，由于被制造商和地方政府推动而采取了一系列措施启动和扩大国内应用市场，从而带动了光伏发电融资。“十二五”期间可再生能源应用投资需求估算总计约1.8万亿元，将比“十一五”时期增加37.5%，这为下一阶段的融资带来了挑战。 低碳发展试点 由于在当前经济、技术和社会发展阶段还未找到协调经济增长与低碳发展的根本解决途径和现成方案，中央政府试图通过地方试点创造并总结有效的政策和制度。国家发改委牵头“五省八市”低碳试点工作，希望具有代表性的试点省市在同等地区起到示范作用，同时也希望试点形成独特的低碳发展思路，以便在全国范围推广。低碳发展试点首先要解决的一个问题是如何调动地方政府的主动性。节能目标责任制解决了地方政府在节能监管和政策执行上的积极性问题，但没有解决主动性问题。如果说节能是中央政府先确定约束性目标然后分解给地方强制实现，那么低碳发展试点则是地方主动申请、自我要求、自主实施。这在机制上是一个重要创新。地方试点工作的两大指向：一是如何发挥行政体制优势，优化政府管理，以促进地方低碳发展；二是如何通过创设市场，利用市场机制实现低碳发展目标。在开展试点的两年中，这两个方向上都取得了重要的进展。政府在低碳发展工作中具有四个方面的优势，即领导优势、规划优势、执行优势和资源优势。 两年来，低碳试点工作进展迅速。第一，低碳发展能力建设加强。成立以地方主要领导任组长的低碳工作领导小组；根据中央要求并结合地方特点形成较为完善的低碳规划体系；建立低碳发展智库并加强与国际机构和政府的合作。第二，低碳发展手段多样。通过区域试点探索经验；设立低碳专项资金支持低碳工作。第三，低碳发展内涵丰富、因地制宜。在产业、能源、交通、建筑、生活各领域同步推进，并结合当地资源优势和经济阶段确立各自的发展模式。在此过程中，温室气体排放的统计、监测和考核体系初步建立；碳排放权交易试点工作取得阶段性成果。低碳试点工作虽已取得初步进展，但由于仍处于工业化和城镇化快速发展阶段，如何平衡发展与低碳的“矛盾”，建立完善的低碳发展评价体系，并有效地完成相应指标，真正走出一条低碳发展之路，任务还很艰巨。