在一个存在不同人种、宗教和语言的国家里，切实保障在人种、宗教或语言方面处于少数的群体及其成员个人享有应有的人权，是这个国家能够普遍实现人权的必要条件。所以，国际人权法在为所有人制订人权标准、力图在全世界普遍实现人权的同时，又提出了少数人的概念，以便为少数人人权的实现做出特别的安排。国际人权法之所以认为有必要这样做，主要是因为这些少数人，由于种种原因，可能或者实际上在他们所在的国家里受到歧视和不平等待遇，以致其不能像本国的其他成员一样同等地享有人权。换言之，国际人权法之所以提出少数人概念，其目的不在于使少数人享有某种特权，而是为了使他们能与本国的其他成员同等地享有人权。

国际上为保护少数人的权利而做的努力由来已久。早在17世纪初就已出现了包含有关相互保护居住在本国境内并与对方国家的主要民族同出一脉的少数民族的规定的国际条约，如1606年匈牙利国王与特兰西瓦尼亚王储签订的《维也纳条约》。在第一次世界大战结束以后召开的巴黎和会上，一些国家曾提出将保护少数民族问题写进国际联盟盟约的建议，只是因为多数与会国的不同意而没有成功。尽管如此，这次会议以后，欧洲一些国家还是在它们之间签订了一些有关保护少数人权利的双边条约，其中一些条约还规定，缔约国履行保护少数人权利的义务应置于国际联盟的监督之下。1945年联合国的成立标志着国际人权保护制度的建设进入了一个新的阶段。此后，联合国及其专门机构制订通过了一系列有关少数人权利保护的国际人权文书。其中较为重要的有：《防止及惩治灭绝种族罪公约》（1948年）、《取缔教育歧视公约》（1960年）、《消除一切形式种族歧视国际公约》（1965年）、《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）、《在民族、人种、宗教和语言上属于少数群体的人权利宣言》（1992年）等。联合国人权委员会还在其第一届会议上决定设立由独立专家组成的防止歧视和保护少数小组委员会，以研究和审议有关少数人权利保护问题。此外，一些区域性国际组织也对少数人的权利保护问题给予了很大关注。应当认为，为少数人人权的实现做出特别安排，在当今世界已不仅是一个美好的愿望，而且已经被付诸实施。然而，国际上为此而进行的标准制订工作，应当说进展并不理想。迄今为止，尚没有一项国际人权文书对少数人的权利做出全面的规定，一个能为人们普遍接受的少数人概念也没有最终形成。

在联合国体系内最早提出少数人概念的国际人权文书也许是《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第27条规定：“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人（ethnic，religious or linguistic minorities）的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”根据此条规定，可以认为，国际人权法中的“少数人”是指那些在人种、宗教或语言上具有共同特征，在一国的人口数量中处于少数的人。然而，我们在其他国际文件中还可以看到关于少数人概念的另外一些表述。例如，1992年联合国大会通过的《在民族、人种、宗教和语言上属于少数群体的人权利宣言》是联合国专门为保护少数人权利而制订的重要国际文件。这一文件在表述少数人概念时，在《公民权利和政治权利国际公约》所使用的“人种的、宗教的或语言的少数人”之前增加了“民族的（national）”一词。这一增加虽然并没有在实质上改变上述少数人概念，但它毕竟引起人们对于“少数人”这一概念究竟包括哪些人的多种解释。事实上，在联合国以及一些区域性的国际人权文书中对于“少数人”是有不同的表述的。例如，联合国教科文组织通过的《取缔教育歧视公约》使用的是“少数民族”（national minorities），联合国大会通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》使用的是“种族或人种团体”（racial or ethnic groups），欧洲理事会制定的《欧洲人权和基本自由保护公约》使用的也是“少数民族”（national minority）。这种在对于“少数人”的表述中存在不一致的现象，已经在国际人权理论和实践中带来了一些混乱。例如，在是否应当把“少数民族”包括在“少数人”概念之中的问题上就存在许多争论。有的国家和学者对此持肯定的态度，而有的国家和学者则相反。联合国人权委员会认为，“少数民族”一词意味着更高的起点，它会排斥那些永远不能成为少数民族的少数者。

此外，在如何判断和认定“少数人”的问题，也存在许多不明确的地方。

防止歧视和保护少数小组委员会任命的特别报告员卡波托尔蒂（Francesco Capotorti）先生曾在其1977年提交的报告中对“少数人”下了如下定义：“一国人口中在数量上少于其余人口的群体，处于非主宰地位，与该国的其余人口不同，这种群体的成员具有人种、宗教或语言上的特征，并明示地或默示地在保护其文化、传统、宗教或语言方面显示出一种团结的情感。”这一定义包含了5项用来界定“少数人”的特征：①少数人是在一国的人口中在数量上处于少数的群体；②它在一国的人口中处于非主宰地位；③少数人成员是所在国的国民；④他们具有人种、宗教或语言上的特征，而与该国其他人口不同；⑤明示地或默示地表示有保护其文化、传统、宗教或语言的愿望。在随后有关少数人定义的讨论中，前4项特征被归类为判断少数人的客观标准，或称构成少数人的客观要素。第5项特征则被看作是判断少数人的主观标准或构成少数人的主观要素。卡波托尔蒂先生的这一定义曾被提交各个国家以征询意见。各国的反馈意见以及种种有关少数人权利保护问题的论断表明，对于所有这些主、客观标准或要素或多或少都存在不同的意见。

关于判断少数人的主观标准，人们的看法应该说是基本上一致的。他们认为，少数人群体是以一种文化上的认同为前提而存在的群体，判断少数人群体的存在自然应当以其成员是否具有保护他们自己的特性，以一个不被其他社会群体同化，而具有特性的群体继续存在下去的主观愿望为标准。值得注意的是，这一主观标准，实际上已被国际劳工组织制订通过的《关于独立国家土著和部落人民公约》（第169号公约）作为判定属于少数人范畴的土著人民的一项标准所采用，该公约明文规定：“土著或部落人民的自我认同应作为确定本公约的条款是否适用于这一群体的基本标准。”然而，在这主观标准方面也并非不存在问题，例如，少数人自我认同的主观愿望应由少数人群体自身表达或是可由其他组织，如其所在的国家予以确认？这种自我认同应以何种方式表示，等等。由谁来确定少数人身份尤其在实践中具有重要意义。某些人可能会为了取得少数人身份而弄虚作假；一些国家的政府也许会为了逃避保护少数人权利的责任而不承认某些人的少数人身份。这些问题仍然有待取得统一的明确的解决。

判断少数人的客观标准问题，比其主观标准要复杂许多。关于少数人群体应是在一国人口中处于少数，并且具有人种、宗教或语言上的特征而与其他人群不同这二个特征是不存在争议的。问题在于，少数人群体成员拥有多少人口才能被认定已经构成了少数人？少数人的人口数量上的少数是就其在一国的领土范围内或是就其在某一地域范围内而言？在少数人群体的人种、宗教或语言的特征方面，也存在这一特征应由谁来判断和认定的问题，是否应由其所在国政府来确认？依据《公民权利和政治权利国际公约》设立的人权事务委员会在其关于《公约》第27条的“一般性意见”中说：“一特定缔约国中一个人种的、宗教的或语言的少数的存在并不取决于该缔约国的判断而是要求根据客观的标准来确定。”按照这一意见，少数人群体特征的确定不能依赖于他们所在的国家，而应依据“客观标准”，那么这一“客观标准”又是什么呢？

关于少数人在一国的人口中处于非主宰地位的标准，初看起来是很有道理的。这一标准的设立是基于这样的假设：在一个社会中多数人往往构成一种统治力量，在这一多数人统治面前，少数人为了能够与多数人一样平等地享有自己的权利，就必须有一种特别安排，受到特别的保护。应当认为，这一假设是能够成立的，也是与客观现实基本相符的。问题在于，现实的社会生活很复杂。我们曾在过去的南非看到过与此正好相反的情况，在那里，不是多数人统治少数人，而是在人口数量上处于少数的群体在对人口数量上处于多数的群体实行着统治。事实上，由于政治、经济等种种原因，在一个社会中，少数人群体统治多数人群体的现象并不是绝无仅有的，外族入侵者对当地人民的统治和殖民主义者对殖民地人民的统治都是突出的例子，它们往往带有人种、宗教或语言上的少数人统治多数人的色彩。

少数人群体成员应是一国国民的标准有可取和不可取的两面。这一标准要求少数人群体成员拥有一国的国籍或公民身份。其合理性在于，只有当少数人群体成员拥有一国的国籍或公民身份，在他和该国国家之间才能建立起法律联系，从而使他能够理所当然地受到国家的法律保护。否则，国家在法律上是没有义务去承认和保护他的权利的。然而，这一标准却明显地与国际人权规范不符，甚至是直接抵触的。《公民权利和政治权利国际公约》在责成存在少数人的国家不得否认这种少数人的对自己的文化、宗教和语言的权利的同时（第27条），要求每一缔约国不分国籍等任何区别，尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有《公约》所承认的权利（第2条第1款）。按照此项规定，缔约国有义务保证在其领土内和管辖下的包括少数人群体成员在内的一切个人享有《公约》所承认的权利，而不能以他们是否具有该国国籍为条件。惟一的例外是，缔约国对于没有其国籍的人可以不承认他们参加选举，担任公职等政治权利（第25条）。

厘清少数人的概念是国际上制定有关保护少数人权利标准工作的基础，在这些方面已经做了大量工作，并取得了明显的成绩，但是，仍有许多问题需要研究解决，看来，一个可被普遍接受的少数人概念大概还需要经过很长时间才能出现。

——《中国人权年刊（第二卷 二〇〇四）》P92-95页，社会科学文献出版社，2006年6月出版