2016年4月18日，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心及社会科学文献出版社共同主办的《2015~2016年中国旅游发展分析与预测》（《旅游绿皮书》）发布会在京举行。

　　《旅游绿皮书》专题报告撰稿人指出，改革开放以来，旅游部门职能的内容和管理的方式等都在不断发生转变，并在实践中对旅游业的快速发展起到了一定的推动作用，但其职能的转变既有挑战也有机遇。总体来看，我国旅游部门职能转变面临如下三个方面的挑战：一是管理手段薄弱。对旅游业发展的主管部门而言，在很长一段时间，其主要依托的法律手段只有国务院颁布的三个条例——《旅行社条例》《中国公民出国旅游管理办法》《导游人员管理条例》。在面临纷繁的旅游业发展问题的时候，旅游部门往往显得力不从心。比如，在一些地方旅游市场反映突出的黑车、黑导问题，旅游部门虽然想严厉查处、净化市场，但是在实践中又感到法律依据不足。此外，面对大量旅游新业态的发展，由于没有相应的管理跟进和规则跟进，造成了旅游市场的鱼龙混杂。虽然《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）的出台有助于进一步明确各方面在旅游业发展中的责任，但是要形成符合市场经济发展规律的管理手段，还有很长的路要走。二是管理职责交叉。比如，在饭店管理方面，旅游部门管理旅游星级饭店，商务部门管理住宿设施。在旅游景区的规划、开发和经营方面，职能交叉的问题更为突出。我国的自然、人文旅游景区资源分属不同的部门，“风景名胜区”“国家森林公园”“自然保护区”“地质公园”“水利风景区”等分别归口建设部、林业局、环保部、国土资源部、水利部管理，各类“文保单位”归口文物局管理，宗教场所隶属宗教局管理。此外，在同一个景区内部的管理，也往往涉及建设、文物、林业、水利、卫生、旅游等多个部门。这种职能的分割虽有利于提高管理的专业化水平，但也在一定程度上制约了旅游市场主体在旅游产业链上的分工协作和经济联系。三是统筹协调困难。旅游业的健康发展并不单单取决于旅游部门，还需要相关政府部门共同推动。比如，游客出行涉及交通部门；游客在外就餐，涉及食品安全部门；游客参加游艺活动，其游艺设备的安全问题又与质监部门的工作紧密相关。目前的政府部门划分有利于明确分工，但过于刚性的职责分工也易导致各自为战、互不配合。同时，各部门现有的管理规定往往存在一定的滞后性，与快速发展的旅游需求形成冲突。比如，许多规划部门在对城市公共设施进行规划的依据还是常住人口，并没有考虑到大量外来游客的需求。在一些旅游热点城市，游客数量往往是当地居民数量的几十倍甚至上百倍。对游客需求考虑不足，直接导致了游客满意度的下降以及游客与当地居民因争夺有限公共资源而产生的矛盾。此外，旅游部门所掌握的游客诉求、旅游业发展规律等信息，又缺少相应的机制反馈到各相关部门。由于缺少有效的统筹协调机制，旅游业发展的合力不容易形成。

　　未来旅游部门需要进一步明确目标，找准方向，不断地完善自身的职能，进而在推动旅游业发展上发挥更大的作用。可以从以下方面进行考虑：一是围绕游客需求拓展自身的管理职能。旅游部门需要围绕游客需求重新构建新的管理体系，充分发挥旅游需求在规划导向、建设标准、政策制定和管理目标中的基础性作用。二是在开展事中事后监管方面进行探索。要充分利用网络工具进行事中事后管理。同时注意发动协会及社会舆论等力量，共同完善旅游公共管理体系。三是把强化旅游公共服务作为职能转变的重要方向。四是对重点领域的旅游产业供给进行规划和规范。可以考虑由旅游部门在认真研究的基础上，提出不同区域需要重点发展的旅游业态方向，并以此作为发展和改革部门旅游项目审批、国土部门土地供给的重要依据，同时探索与相关部门共同建立项目建设的管控机制，引导投资向符合旅游业发展的方向投入。五是要科学划定旅游部门职能的类型。进一步加强和改善对旅行社和导游的管理。围绕《旅游法》和过去形成的管理基础，拓展新的管理职能，主要有对旅游景区开放的管理，对旅游景区承载力的管理。要明确旅游部门主动牵头协调的职能，比如旅游市场秩序的治理，旅游部门就可以主动作为，协调公安、工商等部门共同开展。要丰富旅游部门和相关部门共同配合实施的职能。

　　（参见《旅游绿皮书：2015~2016年中国旅游发展分析与预测》p214-215，社会科学文献出版社2016年4月）