2016年5月16日，由中国行政体制改革研究会及社会科学文献出版社共同举办的《行政改革蓝皮书：中国行政体制改革报告No.5（2016）》发布会在京举行。

　　蓝皮书指出，权力清单制度作为一项新的制度尝试，在国务院的推动和地方各级政府的创新下，取得了很大成绩，但在实践中也存在着诸多问题。从各地的情况来看，存在的普遍性问题主要有权力清单的内容不统一、主体不明确、监督机制不健全、与法律的关系不确定以及其推动过于依赖政策等。权力清单制度作为全面深化改革的制度保证，必须与我国行政体制改革目标相契合，通过逐步推进、多重构建和梯次整合，以最终实现内在化、法律化、系统化和常态化。为确保权力清单制度更好更快地推进，应做好以下五方面的工作。

　　（1）逐步统一规范权力清单

　　随着权力清单制度的推进，对其逐步进行规范和统一势在必行，这主要体现在主体、程序和内容三个方面。具体说来，首先，权力清单的编制者、适用者和监督者应该分离。毫无疑问，地方各级人民政府及其工作部门是权力清单的主要适用者，适当时候理应将其扩大到所有享有行政权力的主体。地方各级人民政府作为权力清单的编制者，前期需要地方各政府部门先行梳理和调整，再经过法制部门和编制机构审查后，最后由地方政府审议后统一公布，并报上级政府备案。虽然政府体系内部的上级机关、法制机构、编制机构、行政监察机关等都是重要的监督者，但还应逐渐引入外部监督机制，重视地方各级人大及其常委会的法律监督，同时应逐步拓宽社会监督渠道。其次，应建立健全权力清单的程序机制。任何权力运行都必须遵循程序理性，要从规范权力和高效便民角度完善权力运行流程图，减少行政机关内部流转环节，明确每一个环节的办理机构、时限和要求等，要求行政机关严格按照相关方式和步骤行使职权，防止行政机关的恣意。最后，国务院应在整体上规定权力清单的内容，各地只能在此基础上增加而不能减少，并且需要根据本地情况对其进一步做具体规定。一般来说，权力清单内容包括权力主体、类型、编码、依据、程序、监督和责任等，尤其需要重视的是对法律依据、责任机制和监督机制的规范。

　　（2）健全权力清单的动态管理机制

　　权力清单的内容不可能一蹴而就。法律法规规章修改、机构改革后部门撤并、政府职能变化等情况都需要得到及时反映，因此地方各级人民政府应适时制定权力清单动态调整管理规范，明确规定权力动态调整的原则、依据、内容、期限、程序、责任主体及违规处理等，以实现权力清单的稳定性和动态性平衡。在实践中，很多地方政府制定了权力清单的动态管理办法，如山东省和江苏省阜宁县；有的地方在权力清单管理办法中列入动态管理规定，如内蒙古自治区和江苏省无锡市。需要注意的是，权力清单的动态管理机制和创制机制并不一样，权力事项变动需要修改的，可以在直接由权力实施机关清理确认后，经政府法制机构和编制机构审核并由地方政府审定后公布，地方各级人民政府可以在一定期限内对权力清单集中进行合理性、合法性和必要性审查。此外，其他主体如公民、法人和其他组织一旦发现权力清单规定的事项不符合法律规定，可以向地方各级人民政府及其工作部门提出修改权力清单的建议。

　　（3）构建权力清单制度的法律保障机制

　　法律保障机制是权力清单制度的基石。法律具有明确性、稳定性和可预期性等特征，将权力清单的制定、内容、运行和监管问题纳入规范化轨道，可以增强权力清单的权威性和正当性，防止权力清单因领导人的改变而改变、因领导人看法的改变而改变。权力清单的法律保障机制主要有以下三方面内容：一是权力清单介于软法和硬法之间，它既是对现有法律的具体化，又是行政机关的自制规定，对行政行为的合法性将起到参照作用。因此，在制定和实施过程中需要审查权力清单内容的合法性、合理性和必要性，禁止行政机关通过规范性文件为自己设定权力，压缩行政权力扩张的空间。二是制定权力清单的专门法律规定。一些地方政府已经在制定涉及权力清单的规范性文件，统一对权力清单的法律地位、形式、程序和主体等事项进行规定，规范权力清单公布的基本形式，将权力清单提升为政府的法律职责，并通过法律手段推动实施。三是权力清单制度的构建与法律法规的清理、修改和废止相结合。通过对现有法律法规中权力条款的梳理、检视和聚合，填补法律漏洞、化解行政法律冲突和创制新法律。如成都市权力清单就为《行政强制法》的制定提供了有益参考。四是建立权力清单的法律监督机制。具体说来就是，既应建立政府内部的监督和问责体制，也应将其纳入人大监督和司法过程。也就是说地方各级人大及其常委会有权对地方政府的法律实施情况进行法律监督，而在司法过程中，权力清单虽然不是法律依据，但可以作为行政权力的正当性依据，起参照作用。

　　（4）推进权力清单制度进程的阶段化

　　目前，权力清单还只是行政机关内部的权力摸底和对外的权力公示，地方各级政府在不触动行政体制的前提下梳理、调整和规范行政权力并将其予以公布。即使权力清单对行政权力的范围和职责有所调整，也是针对没有法律依据、法律规定冲突、调整对象消失多年等情况而进行的，因此只要做好权力的保留、取消、转移、下放、整合、加强和限制即可。如果涉及不同政府部门或岗位的共性权力，权力清单也大多通过完善运行流程和权能转换以加强衔接。因此，权力清单目前尚处于功能性调适阶段，注重清权、确权和晒权，以减少推行权力清单制度的阻力。然而，随着全面深化改革的推进，权力清单须从重视量的清理转向重视质的提升，逐渐走向结构性调整阶段，并重点转向配权和制权，按照实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，整合中央和地方政府的关系、政府各部门的关系，以及政府与社会、市场的关系，同时，在权力清单制定过程中，逐渐优化职权配置、推动行政体制变革和完善行政组织法律。

　　（5）建立权力清单的配套管理制度

　　权力清单能否在实践中贯彻实施，很大程度上取决于与其配套的管理制度是否成熟和完善。一般说来，权力清单的配套管理制度可分为以下几类：一是权力清单的相关制度，如建立全国统一的权力清单信息平台，实现权力信息互联互通，加强各行政机关的权力衔接机制建设，以及完善兜底权力事项的适用和监督机制。二是建立多联清单配套组合制度。尤其是建构与权力清单同步的责任清单和负面清单制度，三者各有侧重但相互支撑，需要整体推进。由于对责任清单的内涵和外延尚未清晰界定，因而有的地方认为责任清单是职责清单，如山东省省级部门责任清单；但大多数地方认为责任清单就是追责清单，但有的地方如安徽省省级政府部门权力清单将责任清单作为其中的一部分，有的地方如武汉市则单独列出责任清单，还有的地方完全没有规定责任清单，如义乌市的权力清单就没有责任规定。因此，必须明确的是，权力清单解决的是乱作为问题，责任清单针对的是不作为问题，而负面清单是权力清单的反向界定，三者应明晰各自的侧重，并加强协调和衔接，解决政府各部门职能交叉、重叠和混乱等问题。三是权力清单的关联制度。权力清单制度应与行政审批改革、政府职能转变、行政体制改革相互促进。此外，应积极培育社会组织，建立现代企业制度，完善相关市场和社会治理制度，如建立客观中立的权力清单第三方评估机制等。依法全面履行政府职能规范行政权力运行

　　（参见《中国行政体制改革报告No.5（2016）》p177~184，社会科学文献出版社2016年5月）