2017年1月18日，由中国社会科学院民族学与人类学研究所、社会科学文献出版社共同主办的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2017）》发布会在京举行。     绿皮书指出，在社会保障制度建设进程方面，民族地区并不落后于东部、中部地区，而且部分民族地区的县往往是国家推行具体社会保障项目的试点地区。尽管国家出台了一系列民族政策、扶贫开发政策等提升民族地区和该地区社会成员的自身发展能力，但是在社会保障制度建设方面，国家并没有建立单独的针对民族地区的制度。因此，民族地区的社会保障制度在发挥反贫困效果的过程中往往面临着与其他地区相同的问题。由于民族地区，尤其是这些地区的基层县级政府大多面临自身财政能力弱、地理区位偏远、劳动力技能不足等制约，民族地区社会保障制度反贫困效果的发挥也会面临着一些特殊问题。

　　（一）地方财政能力弱制约社会保障待遇水平

　　就社会保障制度建设本身而言，受制于地方财政能力严重不足，我国大部分地区的社会保障项目的保障水平在相当长的一段时间内让位于制度覆盖面的推进。西部民族地区，尤其是基层地方政府自身财政能力不足的问题更为严重。西部民族地区很多县级政府的财政收入十分有限，财政收入来源渠道单一，自身创造财政收入的能力很低。许多贫困县往往需要依靠中央政府和省级政府的专项转移支付才能维持政府的正常运转，财政收入结构失衡情况严重。大多属于“吃饭财政”和“财政只能保运转”的状态，能够用于配套实施社会保障项目的财政资金很少。再加上当前国家加大了地方政府债务清偿的力度，使得西部民族地区基层政府如果完全依靠本级财政来实施社会保障项目，地方政府的财政压力巨大。由于地方财政自我创收能力有限，民族地区的地方政府在制定农村最低生活保障待遇标准、农村五保户供养标准、农民基础养老金标准、医疗救助封顶金额标准等待遇标准时的动力不足，这些待遇标准的动态调整也相对滞后。总体而言，民族地区政府的公共财政收入的不足，直接制约了其用于社会保障项目方面的财政资金数额。社会保障待遇在民族地区贫困家庭的收入中，所占比例很小，难以发挥调节收入分配的反贫困效果。

　　（二）农村社会保障项目经办管理能力薄弱制约反贫困能力

　　民族地区社会保障制度的经办管理能力薄弱主要出现在农村地区的社会救助制度运行过程中。民族地区的社会保障制度经办管理能力薄弱，最主要表现为管理人员数量不够，管理的专业水平较弱。社会保障项目经办管理人员数量不够，一方面是由于民族地区基层政府的工作人员编制不够，人口数量较大或者贫困程度较深的县，这种矛盾更为明显；另一方面则是政府工作人员工资待遇太低难以招聘和留住专业管理人才。再加上民族地区交通条件恶劣，使得城乡最低生活保障制度、农村新型社会养老保险制度等从事经办管理业务的工作人员的办公成本高，但是这些成本往往需要个人承担，因而导致民族地区基层政府的社会保障项目经办管理人员工作的积极性不足。为了应对社会保障项目经办管理能力不足的难题，目前民族地区县级政府主要还是依靠乡（镇）、村干部以兼职的方式来解决。实际上，民族地区农村最低生活保障制度的申请、家计调查、动态管理等工作主要由乡、镇一级的民政助理人员负责，再加上这些工作人员还需要对其他未通过审核的低保申请者进行家计调查等，因此，民族地区乡镇一级的工作人员工作量与实际工作能力存在显著差距。一些民族地区县级政府也在尝试通过政府购买服务的方式招聘政府聘用人员以解决社会保障项目经办管理人员不足的问题，但是受工作待遇过低的影响，这一尝试在民族地区难以起到缓解作用。

　　农村社会保障项目经办管理能力薄弱会造成以下几个方面的隐患和问题。一是由于经办管理工作大多由乡镇干部兼职承担，经办管理的专业性不足很容易导致社会救助工作在入户调查、审核、审批过程中存在诸多不规范的地方。二是农村社会救助制度的监督实施难度大，社会保障待遇的公平性受损。以社会救助制度为例，县级民政部门受制于人员不够，只能对全县各个乡镇的最低生活保障救助对象的实施情况进行极为有限的抽查监督，这就导致最低生活保障制度救助对象的动态管理难以推行，制度的瞄准率存在偏差，保障待遇的公平性和反贫困效果面临挑战。在民族地区农村，由于缺乏对农村最低生活保障运行的监督，“全村轮流吃低保”“整村平分低保金”的现象依然存在。这些现象意味着农村最低生活保障制度的自身运行规律遭遇了扭曲，反贫困效果大打折扣。而且，在以少数民族居民为主的农村，由于语言、文化背景、传统习俗差异等原因，在政策解释、与群众沟通方面需要做更多细致的工作。工作人员不足的问题，直接影响了救助工作的有效开展。

　　（三）医疗资源不足制约新型农村合作医疗制度反贫困效果

　　随着国家逐年提升缴费补贴水平和各级医院的报销比例，民族地区农村居民不敢看病的现象基本消失。不同于农村最低生活保障制度和新型农村社会养老保险，新型农村合作医疗反贫困效果的实现需要依托医疗服务的提供数量和质量。而农村地区医疗资源的不足则是制约该制度反贫困效果的一个重要因素。农村地区医疗资源的不足主要表现为高素质的基层卫生医疗技术人员不足。从农村每千人卫生技术人员数来看，西部民族八省区的卫生技术人员数、执业医师和注册护士三类人员的比值大多低于全国平均水平和东部地区的水平。其中云南、贵州、广西和西藏每千人口执业医师数量均低于1，青海、宁夏、西藏和贵州每千人口注册护士的数量也均低于1，远低于全国平均水平和东部地区水平。

　　从目前新型农村合作医疗制度的运行状况来看，尽管该制度为农村居民在村卫生室、乡镇卫生院看病给予了超过80%以上的报销比例，但是由于基层医疗卫生服务资源不足，民族地区农村居民仍然无法获得高质量的医疗诊治和医疗服务。这种现象会引发两种情况出现，一是民族地区农村居民在高报销比例之下仍然难以治好病，甚至需要进行多次治疗；另一方面，农村居民更倾向于选择更高一级的医院（如县级医院、省级医院）就诊。而这一情况会让民族地区的农村居民患者不仅面临报销比例降低，而且需要承担昂贵的就医成本。因此，应当加强基本公共卫生服务均等化建设，提高乡镇卫生机构的医疗卫生服务水平，切实提升民族地区偏远农村居民的就诊质量，使新型农村合作医疗制度在减轻患者家庭医药费用负担的效果方面得到有效发挥。

　　（四）劳动力流动对流出地区社会保险缴费造成冲击

　　劳动力流动对社会保险缴费造成冲击，换言之也就是目前我国社会保险项目的统筹层次有待提高，难以适应城镇化进程中的劳动力流动。我国民族地区县、市大多以农业或畜牧业为主，产业结构以第一产业为主。因此，农村有大量的剩余劳动力需要外出务工。由于我国的新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险以县级统筹、资金暂由县级管理，因此外出务工的青壮年劳动力外出期间的养老保险缴纳很难进行跨行政区的转移接续，再加上长期不在流出地居住，民族地区城乡外出的劳动力缴纳养老保险的积极性很低。这就导致民族地区县、市养老保险的社会统筹资金水平很低，难以发挥分散风险的作用，养老保险的收入分配功能弱化。在医疗保险方面，劳动力流动对流出地的医疗保险缴费的冲击和影响则更大。医疗保险基金实行年度资金平衡，筹集的资金往往是在年轻人和老年人之间、健康者与非健康者之间进行再分配。而随着大量外出务工的青壮年劳动力停缴新型农村合作医疗的费用，劳动力流出地的医疗保险缴费统筹基金则仅剩下了留守老年人、儿童的缴费，而这两个群体往往是疾病风险最高的人群。劳动力外出引发的医疗保险停缴的现象，使得流出地的医疗保险制度的互助共济功能大为削弱。

　　在现有的社会保险项目统筹层次较低的背景下，民族地区，尤其是农村地区劳动力外出务工所引发的停止缴费等现象会直接影响医疗保险和养老保险资金的筹集，以及保险基金的可持续运行。社会保险项目互助共济和分散风险的功能逐步减弱，制约民族地区留守人员养老保障水平和医疗保障水平的提高。

　　（五）社会保障待遇水平地区与城乡差距大

　　社会保障待遇水平地区与城乡差距大的问题主要体现在社会救助制度之中。民族地区社会保障待遇水平的地区差距大，一方面表现为不同省区之间某项社会救助项目的待遇存在很大差异，另一方面也表现为同一省区内不同县、市间的社会保障待遇水平存在差异，此外还表现为同一类型地区内社会保障待遇水平的差距。社会保障待遇的地区间和城乡间差异大，导致社会保障待遇的公平性受损。民族地区少数民族成员对于社会保障制度的横向公平感的期待更加迫切。因此，在上述问卷调查反映出对于社会保障制度总体满意度高的同时，如何进一步缩小城乡间的社会保障待遇水平的差异，提升制度的公平性，是当前逐步推进城镇化建设过程中必须着力解决的问题。

　　（六）民族地区反贫困参与主体单一，制度瞄准率有待进一步提高

　　民族地区的社会保障资金主要来源于政府的财政拨款，民族地区的扶贫资金也多来源于各级政府的财政拨款。民族地区的社会保障和反贫困政策过分强调政府的主导作用，社会组织、企业、公民和贫困人口的参与性不够。如农村合作医疗保险本属于社会保险，理应坚持以保险精算为基础，强调参保人的权利和义务对等的原则，但由于民族八省区农村居民收入水平较低，政府给予了大量的补贴。2015年，各级政府将民族八省区新农合补助标准提高到了380元，农村居民仅需缴纳120元，政府补贴占新型农村合作医疗保险缴费的76%。因此，从新型农村合作医疗保险的资金来源看，新农合更像社会福利。民族八省区的最低生活保障资金全部来源于各级政府财政拨款，针对特殊人群的社会福利资金也大部分来源于各级财政，社会组织、企业和公民对民族八省区的社会保障参与较少。不论是过去以贫困县为瞄准对象，还是现在以村庄为瞄准对象整村推进，其本质都是以区域为瞄准对象，而不是以人、以农户为瞄准对象。以县或村为单位的瞄准机制容易出现瞄准偏差，即瞄准的是富裕人口而非贫困人口，这直接影响反贫困政策的实施效果。由于某些社会组织、企业和公民在解决贫困问题方面更加专业和有效率，因此，政府可以把部分扶贫资金直接投给社会组织、企业或公民，以提高扶贫的效果。政府还可以通过减税等方式引导企业招聘和培训贫困群体，从而创造政府、企业和贫困群体共赢的局面。此外，政府应鼓励和引导社会组织、企业和公民共同关注民族地区的反贫困进程，争取早日实现脱贫。

　　社会保障制度反贫困除了存在以上问题，还面临着其他方面的挑战。例如社会保障制度管理的规范性不足，待遇的社会化发放难，保障对象领取社会保障待遇成本高，社会保障待遇缺乏科学动态调整机制，社会保障制度与扶贫开发政策的衔接问题，老年人、残疾人和妇女儿童获取社会福利服务难，等等。这些问题从制度内部和制度外部两个方面都给社会保障制度在整个反贫困政策体系中反贫困作用的发挥制造了诸多消极影响。

　　（参见《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2017）》p10-11，社会科学文献出版社2017年1月）