中国不动产征收规范见于《宪法》《物权法》和《土地管理法》等法律文件中。《宪法》《土地管理法》仅规定了一般性的原则，《物权法》第42条相对具体一些，但与直接适用于征收实务的要求还相去甚远。目前，城市国有土地上房屋征收主要适用《征收条例》，集体土地征收尚没有具体规范，“农村集体土地征收补偿条例”正在制定。

（一）公共利益被虚置

《征收条例》实施后，一个相当令人困惑的问题是:它已对公共利益作了严格限制，政府为公共利益征收项目不仅不能获得经济利益，还可能要支出高额的财政经费，何以会出现如此多的野蛮拆迁甚至“血拆”?原因可能有两个，一是这些项目在《征收条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证，按照《征收条例》第35条，它们“继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”。实践中这种项目的比例应该不在少数，但到底有多少，很难确证。二是实践中公共利益的规定被虚置。比较有代表性的是四川绵阳紫荆民族中学拆迁案，该中学是“5·12”汶川大地震后由香港社团和香港政府各捐助200万港元援建，建成后仅两年便遭绵阳市政府强行拆除，以建造万达广场商住综合工程。从时间推断，该征收应发生在《征收条例》实施后，且开发商业地产当然不属于公共利益。另外一个沸沸扬扬的案件是，2012年1月，梁思成、林徽因故居被违法拆除，北京市东城区文化委员会解释说是“维修性拆除”，中央纪委研究室对拆迁的调查重点也是“阳光拆迁”，而没有审查这些项目是否符合公共利益。由此可以推断，在不动产征收实践中，公共利益事实上并没有真正发挥公权闸门的作用，即使“最严格的耕地保护制度”，也难免深受其害。现实中征收矛盾主要体现为利益分配而非公共利益之争，公共利益似乎被经济利益掩盖——征收最本质的东西反而被淹没。也就是说，本来不应属于征收的商业行为被当作征收，真相若如此，中国的征收问题将比表面严重得多:它说明政府作为理性人的经济考虑几乎不受控制，成了经营土地最大的获益者(所谓政府“经营土地”)，私权的牺牲则成为必然。

（二）征收补偿不到位

从现实案例看，中国不动产征收补偿最大的问题是补偿不足。最明显的表现是，无论是城市房屋征收还是集体土地征收，都不补偿土地所有权或土地使用权。《征收条例》第13条第3款规定:“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”集体土地征收也不补偿集体土地所有权与农民土地承包经营权。但《物权法》第132条明确规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照法律获得相应补偿，可以解释为包括对承包经营权的补偿。

但即便城市房屋征收，其对象根本不是房屋，而是土地使用权。依据《征收条例》的逻辑，房屋征收只补偿房屋本身，没有土地使用权的房屋，其价值无非是构成房屋的建筑材料而已。实际上《征收条例》规定的补偿是合并了土地使用权与房屋价值的补偿，不然房屋建设材料的价值是不可能“达到被征收房屋类似房地产的市场价格”的。其所思所虑，无非是按土地使用权补偿，征收行为的获利空间甚小。集体土地征收中土地价格的剪刀差淋漓尽致地体现了这一点。

在现实中，城市被拆迁户通过拆迁补偿享受了城市发展的天然孳息，被拆迁户与非拆迁户之间出现了财富鸿沟，制造了城市不公。集体土地征收的补偿标准也远远超过《土地管理法》的规定。例如，国务院办公厅文件要求，农村集体土地征收要“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。虽然因征收“一夜暴富”者并不鲜见，甚至还出现了斗富、挥霍等恶习，严重破坏了当地道德生态，乃至被称为“拆迁暴富魔咒”。但即便如此，从法律上看，补偿依然是不足的，“魔咒”与社会不公应通过土地增值税收等第二次财富分配方式调剂，而不能反证征收补偿不能过高。尤其是城市被拆迁的大多是旧房，市场价格通常都很低，在房价高企时，大多数被拆迁人无力购买新房，只能选择房屋产权调换，但又几乎不可能在原址获得同等面积的房屋。在农村，国家对因征地而失地的农民不再安置，改为提高安置补偿费标准，这很难让失去土地保障的农民维持生计。

（三）征收程序被架空

虽然《征收条例》规定了征收决定作出前的论证、听证、社会风险评估等程序，但是这些规定不具体，难以操作:“多数被征收人”“涉及被征收人数量较多”的表述缺乏量化指标，留给地方政府解释法律的空间过大，完全可能架空立法本意;听证会的程序没有明确规定，等等。可见，《征收条例》尽管奉行了正当程序原则，但其不严密的程序设计，很难控制地方政府在征收程序方面的恣意妄为。

（四）司法强拆缺实效

司法强拆无非是将强制拆迁这一棘手的问题从政府转给了法院而已。无论是拆迁合法性之诉，还是司法强拆，就中国法院目前的地位而言，法院只能处于政府与被拆迁人的夹缝中被动行使权力，难以独立判断。中纪委虽然要求“对已经作出行政强制拆迁决定但尚未组织实施的项目，一律停止实施，重新组织论证，由人民法院裁定是否强制执行”(《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》)，但矛盾并未由此消弭。最高人民法院针对司法强拆引发的社会问题，专门下发了《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，要求各级人民法院慎用强制执行措施:“凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件，必须事前向地方党委报告，并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行……”足见从行政强拆转向司法强拆的形式意义大于实质意义，在实际拆迁中，常常是法院、检察、公安、城管、城建、国土、规划、房管等政府多部门在拆迁一线。早在2010年，国务院办公厅就发出了通知，指出对随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的，要追究领导责任。《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》再次强调，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。但现实中，警察参与强拆依然屡禁不绝。

（五）法律适用未统一

《征收条例》明确规定应由省级政府制定规范的有三项:一是征收个人住宅，市、县级人民政府应优先给予符合条件的被征收人住房保障;二是被征收人对房地产评估机构协商不成时的选定办法;三是因征收房屋造成停产停业损失的确定办法。应由市、县级人民政府制定的为一项，即对被征收人制定补助和奖励的办法。这种过于宽泛的授权难免会影响《征收条例》的实施效果。这使实践中征收适用的规范性文件的顺序往往成为地方政府文件→地方性法规、政府规章→行政法规→法律。另外，法院对规范性文件适用的司法审查往往面临巨大的风险，这也使征收合法性审查的实效大打折扣。

——《中国法治发展报告No．11（2013）》P63-69页，社会科学文献出版社，2013年2月出版