2017年9月26日，中国政法大学法治政府研究院和社会科学文献出版社共同发布了《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告（2017）》（以下简称《报告》）。

　　作为实施行政管理的重要抓手，行政规范性文件数量最多、使用范围最广，且具有反复适用性和普遍约束力，对公民、法人或者其他组织的权益产生较大影响。对规范性文件进行有效的监督和控制，有助于推进法治政府建设进程。然而，《报告》在对100个城市观测评估后发现，地方政府行政规范性文件法治化进程缓慢，问题明显，已经成为当前持续、深入建设法治政府的一大障碍。

　　《报告》显示，“行政规范性文件制定的制度化和规范化”这一指标得分率呈现逐年增长趋势，从2014年度的39.75%上升至86.40%，反映出地方政府对行政规范性文件制定程序的日渐重视。相比之下，相关制度的实施情况得分率较低，进步不明显，如“三统一”制度的实施情况这一指标，2014年得分率仅为32.10%，2017年仅为33.10%，再比如定期清理制度的实施情况这一指标，2014年为60%，2017年为63%。这充分说明确保基础性程序制度的良好实施应当成为当前乃至今后的重中之重。

　　目前，国家层面尚未对行政规范性文件作出明确界定，导致地方政府“各自为政”的现象较为普遍。一方面，行政规范性文件体量庞大，违法风险高。在各级行政机关公布的规范性文件目录中，很多规范性文件仅是简单重申法律法规规章，其存在的必要性需要进一步审视；另一方面，地方政府对规范性文件的制定主体混乱，未直接对公民权利产生影响的内部工作规则、党委文件、办事机构（如办公厅、办公室）发布的文件均出现在行政规范性文件专栏中；此外，行政规范性文件语言表述不规范、篇章结构安排逻辑不严谨，文件本身质量不高，甚至存在违法越权等现象。

　　《报告》指出，准确界定行政规范性文件的内涵和外延，是实现规范性文件法治化的基础。由中央立法作出顶层设计是尽快结束当前地方政府“分而治之”局面的必要之举。建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院尽快制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面。

　　此外，亦要建立配套的全过程辅助、保障机制,包括建立严格的事前审查机制，通过制定条件设定、立项程序控制以及“成本效益分析”等制度确保制定之必要性；借助互联网平台的大数据功能，实现行政规范性文件全方位公开，可建立以下四个数据库：现行有效的行政规范性文件目录库、行政规范性文件公开听取意见及公众意见采纳情况反馈库、行政规范性文件备案库、行政规范性文件定期清理及结果公布库；强化三统一制度，注重备案和定期清理，确保行政规范性文件的合法性；夯实行政机关法制机构的监管职责，实现对各类行政规范性文件的“一体建设”和“共同推进”。