在经济社会可持续发展的突出矛盾已经表现为资源与环境的约束这一背景下，“十一五”期间中国政府把治污减排指标从预期性指标转变为具有管控效力的约束性指标，这极大推进了中国的环境保护事业。实践证明，强化政府责任、逐层分解任务保障了“十一五”时期中国环境保护取得了重大进展：治污减排的约束性任务提前超额完成，流域治理取得初步成效，生态建设加快推进，环境基础设施显著改善。在此进程中，中国政府把转方式、调结构、保增长有机结合起来，以环境保护优化经济发展、促进经济结构调整和发展方式转变，初步实现了环境与经济、社会的和谐共进。更为重要的是，环境领域国家立法的突破性进展标志着中国解决环境问题已纳入法制化的轨道，通过立法把环保问题的目标和要求法定化、制度化、刚性化，为如期实现“十一五”环境目标提供有力的法律保障，也是中国未来解决环境问题的基本立足点。

但是也要看到，中国的环境现状是“局部有所改善，整体尚未遏制，形势依然严峻”。为此，在“十二五”规划中，中国政府积极应对国际承诺，进一步强化了减排目标，将以环保“十二五”专项规划来进一步推进环保事业的发展，将会以解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题为重点，以深入推进总量减排、强化环境质量改善、防范环境风险和完善环境基本公共服务体系为四大战略任务，预期会在土壤治理、空气质量、水质量等方面有所突破。

本文回顾“十一五”期间中国在环境保护方面取得的主要成就，指出面临的挑战，解释“十二五”规划中的环境保护目标和主要指标以及实现这些目标的手段。

一 “十一五”时期中国环境保护取得的重大进展

“十一五”时期，中国环境保护取得了重大进展，治污减排的约束性任务提前超额完成，流域治理取得初步成效，生态建设加快推进，环境基础设施显著改善。然而，也要看到，中国的环境现状是“局部有所改善，整体尚未遏制，形势依然严峻”。

（一）主要指标完成情况

从主要环保指标的完成情况来看，“十一五”期间中国在环境保护领域取得了重大进展和突破（表1）。2007年11月中国颁布了《国家环境保护“十一五”规划》，该规划明确提出了五个主要环保指标。在主要污染物排放方面，“十一五”期间中国二氧化硫减排14.29%、化学需氧量减排12.45%，超额完成“十一五”减排目标。在水污染防治方面，2010年，中国地表水国控监测断面中，劣Ⅴ类水质断面比例为20.8%，较2005年降低了5.3个百分点；七大水系Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例为59.6%，较2005年提高了18.6个百分点。在大气污染防治方面，95.6%的重点城市空气质量优良天数超过292天，比2005年提高了27.1个百分点。

表1 “十一五”期间主要环保指标的达成情况

（二）“十一五”污染减排践线图

“十一五”时期，中国在治污减排领域取得了令人瞩目的成就，特别是污染减排路线图的推进。

2006年8月16日，《污染减排核查办法》正式颁布实施。2006年11月17日，国务院批转《节能减排统计、监测及考核实施方案和办法》。建立了减排计划的审核、备案，减排工程的现场核查、季度调度，减排数据的核算、发布，减排情况的预警、通报制度。建立了主要减排工程设施公告制度，发布了《关于公布全国城镇污水处理设施和燃煤电厂脱硫设施的公告》。2007年11月17日，国务院批转《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》等三个方案和《主要污染物总量减排统计办法》等三个办法，以技术路线、保障措施和管理制度构建的“纵横两条线”污染减排管理路线图也正式出炉。污染减排路线图以坚持三大原则为中心，纵向上包括落实四条检验标准，实施九项制度和构建完善的减排运行机制和管理体制，横向上包括推进三大措施、建立三大体系和把握三大环节。

具体而言，主要包括：（1）三大原则是指淡化基数、算清增量、核实减量。通过这一办法，有利于切实做好节能减排统计、监测和考核各项工作，有利于对节能减排各项数据进行质量控制和科学统计，数据来源的问题也得到解决。（2）三项技术措施是指工程减排、结构减排、管理减排。工程减排中，治污工程建设是重点工作。环境保护部通过严格治污设施减排量的核查核算、加大检查监督与处罚力度、及时发出通报预警等措施，促进各地加快治污工程