一 上海医疗保障制度的建立

上海市在医保改革以前实行的是新中国成立时建立的医疗保险制度，即20世纪50年代初期建立起来的面向机关事业单位的公费医疗制度和面向国有企业和城镇大集体企业职工的劳保医疗制度。随着全国医疗保险制度改革的全面铺开，上海市也开始了对医疗保险制度改革的探索。

1993～1994年，上海市先后实施了以“控制药品费用，控制大型设备配置”和“总量控制、结构调整”等为主要内容的卫生政策，为医疗保险改革方案出台创造了较好的外部环境。从1996年5月开始，上海市从城镇企业职工住院医疗保险入手进行医改。

1996～2000年，上海市按照“积极、慎重、稳妥”和“总体设计、分步实施、逐步推进、不断完善”的医保改革原则陆续推出三步改革，直至城镇职工基本医疗保险制度的出台。第一步是对城镇职工和退休人员大病住院实行医疗费社会统筹。这一步改革，尽管职工和退休人员承担了少量费用，却使大病住院有了保障。第二步是对部分重症门、急诊项目如癌症的化放疗、尿毒症、白血病等和家庭病床实行医疗费社会统筹。这一步改革，缓解了住院紧张的矛盾，也减轻了重症病人门、急诊的高额负担。第三步是对企业退休人员门、急诊费用中的50%实行社会统筹。这一步改革，使广大企业退休人员中的常见病、慢性病患者得到了福音。医疗保险的改革首先逐步扩大了覆盖面，包括了不同所有制企业职工、部分事业单位职工、个体户及其帮工、自由职业者；其次逐步扩大了保险覆盖项目，包括住院医疗、门诊与急诊部分项目医疗、退休人员门诊与急诊医疗等。上海的医保改革在广大职工和市民中反应良好，得到了企业、医疗机构的认同和支持，基本上做到了“收支平衡、略有结余”，这为上海城镇职工医疗保险制度的建立奠定了坚实的基础。

1998年，国务院作出《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，上海的劳动保障、医疗保险，以及工会、理论界、学术界、民主党派等有关部门齐心协力，乘势而进。针对上海的实际情况，共同研究，制订方案，于2000年9月经市人大常委会审议通过了《上海市贯彻〈国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定〉的实施方案》的决议，随后《上海市城镇职工基本医疗保险办法》于12月l日正式施行，《上海市城镇职工基本医疗保险办法实施细则》等实施文件陆续出台。此次医保改革是上海医疗保险制度的第四步改革，延续了将近50年的传统医疗制度已不复存在，适应社会主义市场经济发展需要的医疗保险制度开始运作。这次改革确定了六个方面的目标：一是考虑新型医疗保险制度的体制环境，要适应社会主义市场经济的要求，从非社会化、非公平化、非效率化转向社会化、公平化、效率化；二是考虑覆盖对象应逐步扩大到所有城镇职工和劳动者；三是建立基本医疗保险，而不能把一切需求全包下来；四是建立专门的医疗保险基金，保证资金来源稳定、运行独立；五是与养老保险相比，医疗保险的社会化管理层次可以适当降低；六是在基本医疗保险的基础上，建立多层次的医疗保障体系。用乌日图先生的话概括就是“低水平、广覆盖、统账结合、多层次”。

二 上海医疗保障制度的基本框架

（一）上海的多层次医疗保障体系

上海市于1996年5月出台了企业职工住院部分医疗费社会统筹政策，迈出了医改第一步。2001年1月，全面实施城镇职工基本医疗保险制度（简称城保），之后又相继实施了个体工商户及其帮工和自由职业人员基本医疗保险制度（简称个保）、小城镇医疗保险制度（简称镇保）。上海市分类型基本医疗保险制度的建立，使广大职工的基本医疗得到了制度性保证，实现了职工从“单位人”到“社会人”的转变，体现了基本医疗保险的社会公平性。同时，在补充医疗保险和医疗互助救助层面，通过实行公务员医疗补助、推行总工会互助保障计划、完善民政医疗救助等多项措施，初步形成了以基本医疗保险为主体、补充医疗保险为辅助、医疗救助为“托底”的多层次的医疗保障体系框架。

上海于2001年1月出台实施住院医疗保险制度改革方案，2003年付诸实施，将市区范围内城镇职工的门诊和住院医疗纳入了社会统筹管理的范围。根据国家、省（区）、直辖市等有关医改文件要求，城镇职工基本医疗保险制度按照社会统筹共济的原则，实行