一 上海建立就业保障制度的回顾

完善社会保障体系和促进充分就业是影响社会经济发展和推进社会进步的两个重要目标。促进充分就业是各国社会经济发展追求的主要目标之一，就业状况也是经济发展状况的重要指标之一。

社会保障与就业虽然分属不同的范畴，但两者之间有着紧密的内在联系。就业主要属于经济发展的范畴，社会保障是社会再分配的重要手段，属于社会发展范畴，社会保障水平反映的是国家社会发展和社会进步的程度。就业与社会保障虽然分属经济发展与社会发展的不同范畴，但两者之间既相辅相成、相互促进，又彼此矛盾、关系密切。

上海就业压力长期持续存在，在面临下岗失业人员再就业和新增就业人员就业的双重压力较大的情况下，上海市政府正确地处理就业与社会保障之间的关系，把握社会保障制度改革的有关重要问题，健全社会保障体系，采取积极有效的就业政策，在促进就业和再就业方面取得了显著成效。

（一）上海计划经济体制下的就业制度

新中国成立后，上海与全国一样，长期实行高度集中的计划经济体制。这种体制从历史角度看对经济建设和就业等各方面都曾发挥过重要的作用，但由于权力过度集中，采取对劳动力的计划配置、统包就业、行政调配、城乡分割，存在忽视市场经济和市场机制调节作用的弊端，严重束缚了生产力的发展。改革开放以来，随着经济体制的改革，计划经济向市场经济过渡，上海的劳动就业制度伴随着全面的经济体制变革，走过了同样的历程。

1.城镇劳动力就业实行统一计划

城镇劳动力的就业实行计划管理，以计划作为配置劳动力资源的基础性手段。政府通过计划在部门间分配劳动力，以求得劳动力资源和安置的相对平衡。解决就业问题主要靠政府的就业或招工计划，就业工作的出发点和落脚点就是政府或部门的招工指标。

2.政府对城镇劳动力实行统包就业、统一招收、统一调配

新中国成立之初，中央政府和各级地方政府为稳定政局，扭转不利于社会经济发展的财政经济状况，采取对旧社会遗留下来的外国企业和官僚资本企业的职工及一切公、私企业富余职工全部包下来办法，失业人员也由劳动部门介绍就业。随着经济建设与社会发展，实行对大学、中专、技校等各类毕业生实行国家统一分配和不再升学的初、高中毕业生也采取包干安置的政策。在形成单一的全民所有制经济以后，政府通过劳动部门安排社会各类人员到全民所有制单位就业。社会各类人员通过劳动部门安排就业也几乎成了唯一的就业渠道。

3.劳动力城乡分割，农村劳动力被限制流动

国家为了稳定社会，采取优先解决城市劳动力就业的政策，规定各企事业单位招收人员应遵守先城市后农村的原则，未经劳动部门许可或介绍，不得擅自到农村招收工人。

1958年国家颁布了《户口登记条例》，规定农民若没有特殊情况并经有关部门批准，原则上不得把农业户口转为非农业户口，从而正式确立了城乡隔离的就业制度。同时，由于农村个体经济和非农产业的不发展，农村就业基本被限制在农业产业上。

统包就业、统一招收、统一调配的就业制度，在一个时期内对于加快社会经济建设、维护社会安定、促进工业化进程、保障劳动者就业曾经发挥过积极作用。但是，随着社会经济的发展，这种就业制度的弊端逐步显现。

在这种就业制度下，企业无法根据生产经营需要决定企业职工流动，致使无法提升经济效益，严重地束缚着生产力的发展。对劳动者而言，既没有选择职业的自由，也无须承担创造就业机会的义务，等待政府安置就业的消极作用十分普遍。企业和劳动者的积极性都受到影响。政府成了安排就业的主体，虽然竭尽全力创造条件，为劳动者提供就业岗位，结果仍不能满足需要，使路子越走越窄。与城镇就业相分割的农村就业，同样是高投入、低产出，劳动力资源严重浪费。人们对于统包就业、统一招收、统一调配的就业制度中的一些问题，虽然有一定程度的认识，但一直延续到改革开放时期。

（二）上海传统就业制度的改革

从20世纪60年代末期开始，我国出现劳动力增长的高峰期，传统的就业制度凸显弊端。到20世纪70年代末期，政策允许大量上山下乡知青返城，造成劳动力市场供远大于求，供、求严重失衡，达到传统的就业制度再也无力和无法包下去的地步。

1.贯彻就业三结合方针

党的十一届