建立一个稳定、高效、兼顾公平与效率并且覆盖全体社会成员的社会保障制度是我国政府追求的目标。我国城镇居民的社会保障（尤其是养老保险）制度几经改革已取得突破性进展，1997年确立的由基本养老保险、企业年金和商业养老保险三个支柱组成的养老保险制度标志着我国城镇养老保险制度已经开始向新制度转轨。与此同时，包括养老保险在内的农村社会保障制度却没有得到相应的发展，我国当前社会保障制度建设中存在着“重城镇、轻农村”的现象。但从社会公平的角度来看，农村人口也应该与城镇人口一样拥有享受社会保障的权利。农村社会保障制度建设是我国社会保障制度改革的重要组成部分，没有农村社会保障制度的发展就没有我国社会保障制度的全面发展和完善。农村社会保障制度建设将是我国当前以及未来较长时间内都需要妥善解决的重要问题。

《上海市小城镇社会保险暂行办法》的实施开创了我国农村社会保障制度建设的新局面，为其他地区农村社会保障制度的发展提供了新的思路，对上海乃至全国的农村社会保障制度建设都有着重要的理论和现实意义。

一 “镇保”制度的构建背景

自改革开放，特别是20世纪90年代开发浦东新区以来，上海市的工业化和城市化呈现高速发展的态势。据统计，2002年，上海城市化水平已达76%。伴随着城市化过程必然是上海城市建设用地、外商投资开发用地、乡镇企业用地的数量越来越大。20年来，上海市共征用、使用土地约144万亩，其中征地与租地之比大约为7∶3。在上海加快城市化、城乡一体化的大背景下，上海农业结构的战略性调整正在由数量型向质量型转变、由生产型向生态型转变、由产品型向服务型转变。由于征地步伐的加快，离地农民越来越多。据统计，上海市历年城市建设征用地总量已达177万亩，涉及离地农民总量约170万人。因土地被征用和使用而导致的离地农民的数量也迅速增长，截至2001年底，上海市离地农民的总数已超过百万。而且根据“上海城郊一体化”的发展战略，未来几年随着城郊一体化的推进，离地农民的数量将继续快速增长。不断增加的失地农民给上海市的社会保障带来巨大压力，尽管上海市劳动和社会保障局以及其他有关部门高度重视离地农民的安置和保障问题，出台了各种有利于保障征地和失地农民利益的安置政策，但是由于失地农民数量的不断增加，以及问题的复杂性，失地农民的社会保障问题一直没有得到很好的解决，一些失地农民对失地后的社会保障问题不满，失地农民去市政府上访的事时有发生，近几年失地农民的信访总量不断增加。据统计，2003年，上海市群众反映农村土地征用问题的信访总量，比往年增加了35.2%。这些信访反映的主要问题包括征地后的劳动力安置和集体资产分配问题、被征地人员的养老问题以及经济补偿和基本生活保障问题。近年来，由于房地产业快速向郊区转移，被征地农民的规模快速扩大。由于就业观念、就业技能、就业条件等方面的限制，造成部分离地农民成为“无地、无业、无保障”的“三无”人员。由于缺乏与离土失地农民身份相适应的社会保障制度，上海市郊相当一部分离地农民陷入了困境之中。上海“镇保”的思路是在2002年上海市郊区工作会议上提出的，2002年6月市政府发布了《关于本市郊区开展小城镇社会保险的试点意见》，针对上述情况，上海市政府各部门经过多次认真的专题讨论，在松江新城及浦江、安亭、朱家角、高桥等镇有关区域及经市政府批准的重大项目的相关企业和单位进行试点。2003年，市政府颁布《上海市小城镇社会保险暂行办法》，明确“镇保”于2003年10月20日开始在全市郊区正式实行，市、郊区各区县要制定有关政策，稳妥、有序、分类推进“镇保”。因此，实际上，“镇保”制度是上海市郊区城市化过程中解决失地农民社会保障问题的迫切需要。同时，建立“镇保”也是上海增强其综合竞争力的必要举措。城市化的不断加快产生越来越多的失地农民，他们从传统的农民突然变成了“城里人”，然而由于缺乏与他们身份变化相适应的社会保障制度，他们中间有相当部分人员的保障问题没有得到很好解决，长期下去将不利于上海城市化的总体发展和改革、发展、稳定的大局，也与上海建立国际化大都市的目标相背离。

二 “镇保”制度的总体运行概况

解决离地农民的