一 上海社会救助制度的发展与改革

（一）改革开放前的上海社会救助制度

改革开放前，上海并没有独特的社会救助制度，而是按照国家统一的政策安排实施社会救助。

1.形成阶段（1949～1952年）

1950年2月，为了应对当时发生的特大洪水灾害，国家成立了中央救灾委员会，同年4月又成立了中国人民救济总会。6月，国家成立了失业救济基金，为失业人员发放以粮食为主的失业救济，以应对新中国成立之后的第一次失业高峰。

新中国成立之初，面对数百万的城市贫困户，国家财政十分困难。这一时期，我国社会救助的目标是：医治战争创伤，安定人民生活，稳定社会秩序，恢复国民经济。社会救助的主要对象有：灾民、难民、贫民、烟民、无业游民和无依无靠的孤老残幼等。

在实施社会救助的同时，为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，政府还组织城市贫民“生产自救”。例如，组织大批失业贫民参加市政建设；举办军烈属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。大规模的城市社会救助和生产自救迅速稳定了社会秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。

2.发展阶段（1953～1965年）

20世纪50年代中期，经济环境大有改善，社会也日益稳定。经过前一阶段的社会救助，以前的社会救助对象，如灾民、难民、贫民和无业游民，大多数已经能够自食其力，不再需要政府的救助，只有无依无靠的孤、老、残、幼由于没有生活来源，仍然是社会救助的主要对象。

在农村，由于实现了合作化，农民的生、老、病、死基本上依靠集体经济力量保障。只有完全丧失劳动能力的村民，才由其家庭负起主要的赡养责任，同时部分集体还给予一定的资助。对无依无靠、无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，实行“五保”制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。这些措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中进行了规定。

50年代后期，中国与计划经济配套的传统社会救助制度框架基本确立。在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都依靠政府和单位保障。在农村，到1958年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以享受“五保”，由集体供养。因此，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，需要社会救助的人口大为减少。

60年代初，“大跃进”和人民公社化运动以及三年自然灾害，使我国的国民经济受到了极大的负面影响，产生了相当多的失业和贫困人员。同时，国民经济进入了调整阶段，来自农村的城市居民被精简回乡，精简职工成为农村社会救助的新对象。该时期社会救助的具体措施表现在以下几个方面：第一，组织群众进行生产自救，当时全国生产自救组织有28万个；第二，广开就业门路，组织社会待业人员自谋职业；第三，社会救助对象趋于稳定。在农村，主要是由天灾人祸造成的困难户和无依无靠的老弱病残人员。

3.萧条阶段（1966～1976年）

在这一阶段，由于1966年“文化大革命”的爆发，社会救助事业不仅没有发展反而有所倒退。

一方面，受到当时极“左”思想的影响，社会救助事业被视为给“社会主义抹黑”，因而主张取消社会救助。这种极“左”思想对社会救助制度改革造成了严重破坏，1969年内务部被撤销，极大地削弱了社会救助的力度。另一方面，由于受到“文化大革命”的影响，国民经济遭到了很大破坏，国家财力大为削弱，社会救助的资金来源无法得到保证。同时，城市许多工厂停产，农村人民公社的正常生产也无法进行。因此，城乡存在许多贫困人员需要政府的社会救助。

这一时期的社会救助事业，并没有被完全取消或停顿，对贫困人员的救助还在进行。该阶段的社会救助分成两大部分：第一是无灾地区的贫困农民，由生产队进行社会救助；第二是遭受重大自然灾害的地区，由国家拨发一定数量的救灾钱物进行社会救助。

（二）上海社会救助制度的改革与发展

改革开放以后，上海的社会保障制度进行了根本变革，以顺应社会主义市场经济体制的发展。在改革社会保障制度时，虽然对社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚的改革同时推进，但在不同时期侧重点有所不同。20世纪90年代中期以后