住房具有双重属性，它既具有商品属性，又具有人类依赖生存的生存属性。鉴于此，我国政府历来重视普通百姓的住房问题。改革开放以来，我国通过市场机制，实现住房的商品属性，满足多样化的住房消费需求；通过保障体系，实现其生存属性，解决低收入家庭的住房问题，使人们的住房基本需求得以保障。

上海市政府也一贯重视上海的住房供应体系和保障体系的建设。改革开放30年来，上海人均居住面积从1978年的4.5平方米，上升到2007年的16.5平方米；同时，上海率先在全国建立了廉租房制度和公积金制度，并逐步完善以廉租房制度、经济适用房制度和公积金制度为主要内容的住房保障体系，为上海的广大市民和低收入家庭构筑起“居者有其屋”的保障线。

一 住房保障制度的发展历程

我国住房制度的改革始于20世纪80年代，回顾这一发展历程，大致可以分成以下几个阶段。

1.经济适用房概念的提出

1991年12月，国务院颁发了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，在该《意见》中首次提出了经济适用房的概念，并提出了以集资合作为主建房的方式建设经济适用房的思路。

国务院的这一《意见》为我国的房地产市场如何走向商品化和市场化指明了方向，也为缓解职工住房困难、解决长期遗留的住房历史欠账问题提出了办法。在之后的相当长的一段时间内，集资合作建房成为不少中小城市、企事业单位解决职工住房困难的主要方式和途径。

当然当时的经济适用房是一个综合的概念，它不仅指经济适用房的建设，而且泛指与为普通百姓建设安居房相配套的安居工程。

2.住房供应体系和住房保障体系的提出

1998年7月，国务院为适应建立住房新体制的要求，颁发了1998年的23号文件——《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住宅建设的通知》，《通知》提出我国深化城镇住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇日益增长的住房需求。

国务院的这一《通知》明确提出了我国住房供应体系和住房保障体系的基本框架。

我国建立的是以经济适用住房为主的住房供应体系。在这一体系中：最低收入家庭承租廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他较高收入家庭购买或租赁商品住房。

图1 以经济适用住房为主的住房供应体系示意图

这种以“三条线”为特征的住房供应体系，目的是建立与居民家庭支付结构相适应的社会化的住房供应机制，妥善解决不同收入家庭的住房问题，实现社会资源的优化配置，促进市场健康发展，维护社会安定。

我国的住房保障体系由廉租住房、经济适用住房和住房公积金制度构成。

图2 住房保障体系示意图

按照国务院的有关文件要求，上海积极构建住房保障体系，积极推行廉租房制度。

1999年，上海市政府印发《关于进一步深化〈上海市城镇住房制度改革的若干意见〉的通知》，标志着上海市住房制度改革进入全面的实施阶段。

该《通知》指出进一步深化上海城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，实行住房分配货币化，建立公开、公平、公正的住房分配新体制；完善住房公积金制度，建立各种形式的职工住房补贴制度；对不同收入的职工家庭实行不同的住房供应政策，实现住房供应的市场化、社会化；发展住房金融服务，规范住房交易市场。

《通知》要求各单位停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，住房分配货币化的形式包括：职工工资中的住房消费含量，住房公积金（补充住房公积金）中由单位提供的部分，以及由单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。

《通知》要求建立以最低收入家庭为对象的住房保障体系。由政府和单位提供一定数量的公有住房，供住房困难的最低收入家庭租住。并在2000年前完成对已登记在册的人均居住面积在4平方米以下的住房困难家庭的住房解困任务。

在这一阶段，上海公房转售速度加快，住宅商品化程度提高，人均居住面积增长较快，并且在全国率先推出了廉租房制度，逐步建立起符合国家要求的住房供应和住房保障体系。但是，住房保障的覆盖面不大，力度还不是很强，制度尚有待健全。

3.上海率先在全国建立了廉租房制度

上海市政府于2000年和2001年分别出台了