一 上海社会保障立法进程述评

社会主义市场经济的建立和发展，迫切需要建立与之相适应的社会保障体系，国外经验表明，社会保障体系的构建和完善一开始就需要立法的支撑。一直以来，上海是全国社会保障改革试点和立法的前沿阵地，其社会保障法制建设取得了重大成就，建立了以社会保险为重点、以社会救助为基础、兼顾社会福利以及优抚安置、覆盖全市的“一城四保”的法规规章体系。一方面，其相关法规规章的出台为全国及其他省市的社会保障立法提供了经验和借鉴，全国性的相关立法有许多是在借鉴上海立法的基础上予以颁布的；另一方面，在国家立法的基础上，上海相关立法又进一步细化和完善，形成了具有鲜明特色的社会保障法制建设的“上海模式”。

（一）上海社会保险立法状况

1.上海城镇社会保险（“城保”）立法

新中国成立后，我国开始在城镇建立起两套待遇不同、办法有别的社会保险制度：一是针对国家机关、事业单位干部的国家保障制度；一是针对企业职工的劳动保险制度。1951年政务院颁布的《劳动保险条例》，为企业职工提供养老、医疗、生育、工伤等方面的保障，奠定了新中国成立后社会保障制度的基础。然而，改革开放后，随着经济体制改革的不断深入，这种单位保障的体制已经越来越不适应需要了。包括上海在内的当代中国社会保障体制改革和法制建设就是以此为历史起点的。

（1）养老保险方面。早在1986年，随着企业逐步自负盈亏，国家对企业用工制度进行了重大改革，建立了劳动合同制工人退休养老保险制度。上海更是走在全国前面，开始了以社会统筹为主要内容的养老保险制度改革，以解决不同企业之间养老负担不均衡的问题。直到1991年，国务院颁布的《关于企业职工养老保险改革的决定》才确定了这一制度。

根据《决定》，上海市人大于1993年通过《上海市城镇职工养老保险改革实施方案》。其特色在于：其一，覆盖面扩大到城镇所有职工，打破了企业与机关、事业单位在养老保障上的双轨制。其二，创造性地按参加工作和退休年限不同设计出不同的养老金计发办法。养老保险不同模式的过渡被学界公认为“世界性的难题”，上海在这方面的立法提供了有益的最初的尝试，国家以后颁布的两大方案其中之一是借鉴上海的做法。

此后，1995年上海市政府分别发布了《城镇私营企业职工养老保险办法》和《城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》，进一步扩大了覆盖范围。

1995年国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》，确立了企业职工基本养老保险制度的基本框架。1998年上海市重新修改并颁布《上海市城镇职工养老保险办法》，从而确立了上海市现行的基本养老保险法律制度。2005年上海市人大通过《上海市城镇养老保险“虚账实记”实施方案》之后，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，指导全国基本养老金计发办法改革。

在企业补充养老保险方面，早在1994年上海市就开展了相应试点。1995年，劳动保障部发布《关于建立企业补充养老保险制度的意见》。1997年，上海市制定了《上海市企业补充养老保险试行意见》。2004年劳动保障部结合上海等地的实践发布了《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》。

（2）医疗保险方面。新中国成立之初就通过立法确立了医疗保障的双轨制，即在国家机关、事业单位实行公费医疗制度和在国有企业单位实行劳保医疗制度。传统的医疗制度使财政不堪重负。20世纪80年代以来，上海积极探索医疗费用与个人利益挂钩、医疗费用社会统筹等改革办法。在上海等地试点的基础上，国务院于1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，以取代公费医疗和劳保医疗制度。作为配套改革，有关部门随后出台了定点零售药店和定点医疗机构管理办法等。

根据国家规定，上海市于2000年颁布了《上海市城镇职工基本医疗保险办法》。其特色有：其一，规定了基本医疗费用缴费基数的封顶线和底线；其二，规定了地方附加医疗保险费；其三，成立了专门负责医疗保险的机构即医疗保险局。

2007年，国务院颁发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，建议将医疗保障制度扩大到城镇非从业居民。之后，上海市