一 2010～2011年土地市场政策环境

（一）2010年土地市场政策环境

2010年是土地政策出台最为密集的一年。为遏制房价过快上涨，国家出台了一系列房地产调控政策，经济手段和行政手段并用，从抑制需求、增加供给（主要是保障性住房供给）、加强监管等方面对中国房地产市场进行了全方位的调控。其中，土地政策成为房地产调控的利剑贯彻始终。与往年不同，2010年的土地政策紧盯市场变化持续出台，不仅出台的频率史无前例地密集，而且政策力度不断加强。各阶段的代表性土地政策及政策意图如表9-1所示。

表9-1表明，2010年的土地政策最关键的内容一是打压“地王”，二是土地供应政策向保障性住房倾斜，三是加大了对闲置土地的处罚力度。具体主要从规范土地市场秩序、加大土地供应量、清理房地产闲置用地、落实保障性住房用地供应、加强土地增值税征管等方面着力，并且历史性地首次将“抑制高地价”作为工作重心，从限制土地供应调控房地产市场到加大土地有效供应，从单纯“控房价”到“控房价与控地价并重”，土地政策的调整也反映了房地产调控政策自身在不断完善。可见2010年的土地政策触及“低土地供应”、“高土地价格”、“大量囤积土地”等根本性问题。此外，为配合住房市场的限购令、限贷令、预售制监管、保障房等调控政策，土地政策从年初到年尾贯穿始终，土地新政从1月到12月几乎月月迭出并且屡屡加码，出台频率可谓密集，政策力度可谓强大，2010年的土地市场调控也因此被称为“史上最严调控年”，土地政策遂成为2010年房地产调控的新抓手。

表9-1 2010年国家土地相关政策

续表

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值得关注的是，2009年及以前国土部政策关注点主要在保护耕地、农地管理和土地出让金管理上。2009年虽然首次突出强调保障房用地供应，但并未对参与房地产调控作出任何表态。而2010年，在国家加强房地产综合调控的大背景下，国土部首次将工作重心转向房地产市场，将“加大土地供应特别是保障房用地供应”、“打击囤地炒地”、“抑制高地价”作为全年工作主旋律，并且将这一主旋律延续至今（2011年10月）。

（二）2011年土地市场政策环境

2011年前三季度，土地政策继续成为调控政策重要着力点。国家先后出台多项涵盖土地供应、招拍挂、征地拆迁、价格监测等各个环节的政策或规章，意在调整完善招拍挂制度，确保保障房用地落实到位，同时增加商品房用地供应。政策重点集中在打击企业囤地，规范土地市场交易，实现住宅用地的有效供给（见表9-2）。

二 2010～2011年土地市场运行基本状况

（一）2010年土地市场运行基本情况

在加大土地供应等政策的带动下，2010年土地出让面积和金额显著增长，全年土地出让总价款^[1]为2.71万亿元，较上年的1.59万亿元增长70.4%，再创新高；土地供应总面积为42.82万公顷，较上年增长104.7%。其中住宅用地实际供应12.63万公顷，同比增长65.3%，完成年度供应计划（18.47万公顷）的68.4%；保障房用地实际供应1.77万公顷，同比增长60.9%，完成年度供应计划（2.92万公顷）的60.6%；中小套型商品房用地实际供应6.33万公顷，完成计划的83.6%。一系列的调控政策一定程度上抑制了地价快速上涨的势头，土地市场供需两旺，全国土地价格较上年增长6%，溢价水平逐渐走低，土地出让金的大幅增加主要源自成交面积的增长。

表9-2 2011年前三季度国家土地相关政策

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1.土地市场供需两旺，溢价水平逐渐走低

2010年，在全国42.82万公顷土地供应总量中，工矿仓储用地供应15.27万公顷，占供应总量的35.7%；房地产开发用地供应15.31万公顷，占供应总量的35.8%；其他用地（包括公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施、特殊用地）供应12.24万公顷。在不断加码的土地政策调控下，土地市场依然供需两旺，全年土地成交总面积29.15万公顷，其中，住宅用地实际成交12.63万公顷，全国120个城市住宅用地实际供应量同比增加38%，创下历史新高，通过增加住宅用地供应量以调控住宅市场的举措得到一定落实。在住宅供应量持续加大的情况下，从4月份开始到年底，全国120个城市住宅用地月度供应量和成交量的增长率曲线几近重合（见图9-1），说明了住宅用地市场的旺盛态势。但是，一系列的调控政策一定程度上抑制了地价快速上涨的