中国的改革，没有现成的模式可以借用，却又不得不在急速变化的环境中及时调整政策，以应对世界范围内的经济竞争和制度竞争。这种背景下的改革机制只能是“纠错机制”——在不断解决每一个当前面临的问题中逐步自我完善。农村，一直是中国政府改革创新的实验田，而农民也总是扮演着打破体制束缚和体验新政策成果的先锋者角色。1978年那场轰轰烈烈的“家庭联产承包责任制”运动拉开了中国改革开放的序幕，20年后，从直选村民带头人的《村委会组织法》（1998年），到农村税费改革（2002年），再到废止农业税、全面建设新农村（2006年），农民、农村、农业再次成为中国体制改革和发展建设的最大热点。政府创新是体制改革大氛围下的产物，中国农村当下呈“燎原之势”的体制改革正是近年来各地如“星星之火”般涌现的创新实践激发而成，基层的创新实践推动着总体政策机制的变革。剖析中国农村的政策创新历程会是我们把握中国地方政府创新的运行机制和发展走向的最佳入手点。

2000年，一位乡党委书记“农村真穷，农民真苦，农业真危险”的谏言将中国农村、农民、农业的发展困境推入公众视野；2006年，中国政府宣布废止已有2000多年历史的“农业税”，同时全面开展新农村建设。数年间，中国农村地区的发展政策有了质的转向，这种政策转向的背后是国家与农民关系、农村地区发展思路、“三农”政策的突破与创新。这些改革决策是如何做出的？那些激发改革政策出台的基层创新理念与实践是如何诞生的？这些创新理念与实践的效果如何？它们对农村政策整体又将有什么样的影响？我们在回顾中国农村地区近30年改革发展历程、探析2006年以来新农村建设的创新理念与实践中寻找上述问题的答案。

一 1978～2005年中国农村政策的发展历程

目前以“三农”为对象的最全面的政策设计是2006年“一号文件”提出的“二十字方针”——生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。虽然如此系统的农村发展政策到2006年才提出，但这些领域内的某些工作已经开展了多年，尤其是1978年以后的30年里，我国农村在生产发展、生活宽裕和管理民主等方面有了很大突破。本文表1整理了1978年以来中国主要的涉农文件和法规，通过这些文件我们可以发现1978年至今的30年间，中国农村的发展政策和方针在不同时期有着不同的侧重点，这些政策重心变化的背后是并不平稳的农村发展。从时间序列上来看，我们可以将中国农村这30年的发展根据政策重心的不同而分为三个阶段：1978～1987年，以经营体制改革为主体的农村经济体制改革时期；1987～1998年，以村民自治为主体的农村政治体制改革时期；1999年至今，农村综合体制改革时期，这一时期又可分为1999～2005年以税费改革为主体的农村综合体制改革初期和2006年开始的新农村建设时期。^[1]

表1 1978年以来中国主要的涉农文件

续表1

（一）1978～1986，农村经济体制改革

中国的改革从农村开始，农村的改革从变革集体所有制为联产承包责任制的农村经营体制改革开始。“文革”期间，农业生产受到极大破坏，农业基础十分薄弱，当时最重要的任务是“恢复和加快发展农业生产”。要想实现这个目标，农业生产、农村经济体制和管理体制急需变革。1978年12月十一届三中全会确立了“集中主要精力把农业尽快搞上去”的政策目标，1982年的第一个“一号文件”鼓励探索不同形式的农业生产责任制，1983年的“一号文件”明确要求全面推行家庭联产承包责任制。^[2]当代中国农村经济体制改革跨出第一步用了四年时间。

在1978年十一届三中全会召开的一年前，政治气氛有所松动，部分地方政府就已经开始筹划如何发展农业生产。^[3]1977年6月，安徽省农委在时任省委书记万里的支持下经过反复调查研究，起草了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》，并以省委名义于1977年11月15日在安徽全省农村工作会议上通过。这个文件允许农民搞家庭副业，其收获除完成国家任务外，可以到集市上出售；生产队可以实行定任务、定质量、定工分的责任制，只需个别人完成的农活可以搞责任制，这就是著名的“安徽六条”。这份文件被认为是“四人帮”垮台后全国出现的第一份关于农业生产责任制的文件。^[4]1978年夏秋之交，安徽大旱，安徽省委提出临时性的变通办法