自20世纪90年代以来，中国经济进入急速转型期，社会安全网也得到迅速发展。一方面，经济转型推动了社会安全网的建立和完善；另一方面，社会安全网的建立和完善则一定程度上确保了经济转型的顺利进行。与西方国家相比，中国的社会安全网建设目前还主要集中在社会保障制度的建设上，政府仍然是社会安全网建设的主体。本文将从经济转型角度，对中国近年来的社会安全网建设进行考察，探讨中国社会安全网建设的发展趋势和重点领域。其中，“社会安全网”主要指狭义上的社会安全网，即社会保障制度。^[1]

一 经济转型、弱势群体与社会安全网

中国现阶段的经济转型一般可以分为两个方面，即从计划经济向市场经济的转型和从二元经济向现代经济（或称从乡村型农业社会向城市型工业社会）的转型；常常把前者简称为体制转型，把后者简称为发展转型。^[2]其中，从计划经济向市场经济的转型，主要开启于20世纪90年代初期。而考察20世纪90年代以来的中国社会安全网建设，我们可以发现，中国社会安全网建设与经济转型以及大量弱势群体的出现是紧密联系在一起的。三者之间的正向关系表现为如下逻辑：①经济转型推动社会结构变迁，产生利益受损的弱势群体，比如国有企业改革，产生大量下岗职工和家庭，这些职工和家庭陷入贫困、相对剥夺的状态；②弱势群体的相对剥夺感得不到缓解，一定时期和一定程度上形成社会不稳定因素，威胁到社会安全；③按照社会公正的要求，政府需要建立正式的社会保障制度，帮助弱势群体提高自身能力，摆脱所处的困境，形成社会认同，增强社会团结，从而维持社会安全；④在社会安全网的保障下，弱势群体不断减少，社会和谐度不断增强。当然，三者之间也可能存在负向关系，或者负反馈的关系。比如由于社会保障制度的不健全，使得弱势群体问题突出，阻碍了经济的转型，影响到社会稳定。必须承认，在中国的实际中也存在大量这样的负反馈关系，比如在一定时期，城镇养老保险体系的不健全阻碍了老工业城市的转型速度和质量，大量利益受损群体得不到合理保障，从而形成社会不稳定因素。

从计划经济向市场经济的转型过程中，中国政府的角色日益发生改变，面临双重压力。一方面，政府面临来自市场经济的压力；另一方面，在经济转型的过程中，中国社会阶层发生分化，各阶层间的利益结构不断调整，从而产生利益冲突和矛盾，出现了很多利益受损的弱势群体。可是，在此情况下，原本在计划经济时期行之有效的一些社会保障制度开始丧失它们应有的功能或者面临改革和创新，新社会保障制度的出台和体系的完善却不可能一蹴而就，从而使得在中国经济体制转轨和社会结构转型的特定时期，弱势群体问题变得尤其突出。^[3]有数据显示，2000年中国60岁以上老人就已达10%，以总人口13亿计，全国老龄人口达1.3亿，中国进入老龄化国家行列；同时，中国有6000万残疾人，他们中的大多数人生活、就业和婚姻遇到极大困难；此外，贫困农村为数不少的适龄儿童不能就学，尤其是13～15岁的适龄儿童；更突出的是，社会弱势群体的数量值得关注，尤其是下岗、失业人员，老人、儿童及残疾人，城乡贫困人口，失地农民以及进城农民工、灾民等几类弱势群体的规模非常庞大（见表1）。如果将各类弱势群体人数加总，扣除其中重复计算的部分，总数可能会达到两亿左右。这引起政府和社会公众的高度重视。^[4]为推动经济社会的顺利转型，中国政府从20世纪90年代开始建设适应社会主义市场经济体制的社会安全网。

表1 中国主要弱势群体的规模

1993年，中共十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把社会保障体制同现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为构筑中国社会主义市场经济框架的重要组成部分，社会保障体系改革被纳入整个社会主义市场经济体系建设中。经过20多年的探索和实践，中国社会保障体系建设逐步由国家统管向国家、单位、个人三方负担转变，由企业自保向社会互济转变，由现收现付向部分积累转变，由政策调整向法律规范转变，初步构建了适应社会主义市场经济要求的社会保障体系框架，已经进入定型化、规范化、法制化的时期。^[5]到了“十五”计划期末，中国已初步建立