中国自改革开放以来的快速工业化和现代化进程，取得了令世界瞩目的经济发展奇迹。GDP始终保持7%以上的增长速度，人均GDP达到1000美元以上，已经基本实现了小康。然而，这种空前的经济增长速度，也为中国带来了前所未有的生态和环境问题。人口、资源、环境之间的矛盾日渐加剧。西方国家200年的工业化道路所积累的环境问题，在中国目前短短20多年的时间里都集中爆发出来。粗放型、资源型的经济发展模式，导致资源的长期不合理开发，环境质量严重恶化。目前，中国已经是世界上环境污染最为严重的国家之一。三分之一国土被酸雨侵害；全球污染最严重的10个城市中，中国占了一半；七大江河水系中劣五类水质占41%；城市河段90%以上遭受严重污染；全国有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的饮用水；全国沙漠和沙化总面积达174.3万平方公里，每年还在以3436平方公里的速度扩展；水土流失面积占国土面积的37%。^[1]在国家“十五”规划中提出的各项指标中，唯有环境保护的指标没有完成。目前，中国的二氧化硫排放总量已经是世界第一，二氧化碳排放总量仅次于美国，居世界第二，但将在2008年超过美国。

从全世界范围来看，环境问题真正引起各国政府的重视是在20世纪70年代以后。人们开始注意到环境的恶化是全球面临的共同挑战，因此应对这些挑战人类生存的环境问题是全球、全人类的共同责任。环境与污染的治理，不但需要世界各国的紧密合作和协调，还需要国家与公民社会的合作，需要政府、企业、非政府组织、公民个人的积极行动和共同参与。其中，各级政府及其职能部门应该扮演不可替代的主导性角色，这是由环境问题的复杂性和特殊性决定的。

首先，环境问题的复杂性和特殊性在于大部分环境因子和自然资源都具有公共物品的性质。保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中首次提出“公共物品”和“劳务”的严格定义。“纯粹的公共物品”指的是“每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该物品或劳务消费的减少的物品或劳务”，公共产品及服务区别于私人产品的特点是：①效用的不可分割性；②消费的非排他性；③受益的不可阻止性。^[2]环境保护问题就具有典型的公共物品的属性。

其次，环境问题的复杂性和特殊性还在于大多数环境资源属公有财产，不可能明确产权或是明确产权的成本太高。“所有人的财产，就不是任何人的财产，所有人都可自由取得的财富对任何人都没有价值，因为一个人如果愚蠢到要等个合适的时候来使用这笔财富，他只会发现别人已经捷足先登了。”未加明确界定的产权，势必带来“市场失灵”，导致“外部性”问题的出现。外部性是一个经济学概念，它是指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致，从而导致资源不能得到有效配置。具体到环境问题的外部性而言，每个人在开发、利用森林、海洋等公共自然资源时，都会追求个人利益的最大化，造成资源的浪费和破坏。正如亚里士多德在两千多年前指出的：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物，而私人事物则往往受到私人最大可能的照顾。”^[3]市场在环境问题上的失灵，为政府干预提供了机会和理由，政府作为公共产品和公共服务的提供者有责任通过立法等手段来纠正市场的失灵。充分发挥政府管理环境的职能，使外部性问题内部化，加强环境的保护与治理，促进可持续发展。

正是由于认识到环境问题的特殊性和政府在环境治理过程中应该发挥的主导性角色，面对日益恶化的生态和环境问题，近年来，中国各级政府进行了一些有益的理论和实践创新，包括理念、制度等不同层面。这些创新正在成为中国政府创新的关键领域和新型增长点。

一 理念创新

树立健康的环境意识和生态理念，是治理环境问题的基础。人类对自身与自然、生态环境之间关系的认识经历了一个漫长的演变过程，这些变化都是人类在与自然界、其他物种的互动中逐渐形成的。我们可以将人与自然关系的演变过程简单概括为：敬畏——利用——征服——和谐共处。

中国政府在生态和环境理念方面的创新和变化正是在生态伦理革新的全球大背景下发生的。这些创新主要包含以下五方面内容。

1.“科学发