政策法规是国家、政府或政党为实现一定的目标制定的路线、方针与行为准则，是政府活动的重要依据。从政策法规的制定、修订、选择与执行过程中，可以看出公共权力机关为了提高工作效率和增进公共利益而进行的创造性改革；从政策法规的变化过程中，可以看出政府创新的趋势。

对政策法规的分析是一个极其复杂的系统工程，既有定性分析也有定量分析。判断一种政策的好坏，既要考虑政策的效用后果，又要考虑政策实施过程中所体现的公共精神。本文不作详细的政策法规分析与评估，而是通过简单的量化分析，通过政策法规内容方面的简单统计来观察2006年中国政府创新的特征与趋势。与2005年不同的是，2006年的统计方法是，首先收集全年度省部级以上政府出台的所有政策法规，然后根据行政法规的标准进行筛选，最终以具有行政法规意义的文件作为分析的依据。

政策法规的外延很广，我们根据政策法规制定者的层次和政策法规的适用范围把2006年度中国政府出台的政策法规大致分为四类：①中共中央文件、中央会议决议、国家领导人重要讲话，以及对中国政府创新有指导性意义的文件等。这类政策法规一般来讲数量不多，但地位极为重要，往往具有根本性的指导作用。②全国人大委员会与最高人民法院出台的相关法规。这类法规的出台需要经过相当严格的程序，因而具有较强的刚性与约束力。③国务院出台的行政法规、条例等。国务院是我国最高级别的行政管理机构，其出台的政策法规对各级政府都具有指导作用。④各部委与地方省级政府出台的政策法规。这类政策法规是各部委与地方政府直接实施行政管理的行为依据，具有重要的实践指导意义。

一 中共中央文件、中央会议决议、国家领导人重要讲话

2006年度，中共中央文件、中央会议决议、国家领导人重要讲话，以及对中国政府创新有指导性意义的文件有：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《加强互利合作 实现共同发展》、《温家宝在“中国—太平洋岛国经济发展合作论坛”首届部长级会议开幕式上的讲话》、《全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会》、《温家宝：要抓好资源节约、建设环境友好型社会》、《温家宝提出06年政府工作思路和经济社会发展目标》、《温家宝提出今年政府工作必须把握好四个原则》、《温家宝在国务院第四次廉政工作会议上的讲话》、《中央经济工作会议在北京召开 胡锦涛温家宝作重要讲话》、《温家宝：加强政府建设 推进管理创新》、《温家宝：认真学习〈江泽民文选〉加快推进政府职能转变》、《温家宝：坚持改革创新 全面推进现代海关制度建设》、《温家宝：把经济社会发展切实转入科学发展轨道》、《温家宝：必须大力加强政府自身改革和建设》、《温家宝介绍“十一五”战略重点和主要任务》、《温家宝：中南海的大门是面向广大群众的》等。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》是中共十六届六中全会的主要内容，提出了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务与原则。“到二〇二〇年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务是：社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障；城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高；全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成；全社会创造活力显著增强，创新型国家基本建成；社会管理体系更加完善，社会秩序良好；资源利用效率显著提高，生态环境明显好转；实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。”这一目标任务既是我国社会发展的方向指针，也是我国政府改革创新的重要指南。“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”，就是我国政府在和谐社会建设过程中改革创新的目标任务。《决定》的后半部分又具体指出了和谐社会建设中政府的改革创新目标，并对这一目标作了解释，即“建设