最低生活保障制度（以下简称低保制度）是一项针对贫困现象而设计的社会保障制度。建立和完善城乡低保制度对于缩小收入差异，实现社会公平与稳定具有重要意义。进入21世纪以来，辽宁省委省政府把进一步完善城市低保制度作为一项重要的“民生”工作常抓不懈。2007年辽宁省城市低保对象的应保尽保局面持续巩固，以低保制度为核心的综合配套救助工作日臻完善。辽宁省的城市扶贫工作已经基本实现了“从道义性扶贫向制度性扶贫的转变”。

而与此同时，辽宁省的农村低保制度也在经历了几年的低迷发展后，重新步入了持续快速发展的轨道。特别是2004年9月党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”的思想后，辽宁省委省政府决定加快农村社会救助制度改革，在原有定期定量救助的基础上，建立农村低保制度，并把这项内容写入2005年政府工作报告，纳入了政府目标管理体系。目前，辽宁省基本实现了省委省政府提出的完善低保政策、加强规范化管理、提高救助水平、实现应保尽保的目标要求，在全省已经建立起了比较规范的农村低保制度。然而，由于长期受城乡二元结构的影响，辽宁省城乡低保制度的发展水平还有一定差距，构建城乡统筹的全民低保制度的目标还远未实现。

一 辽宁城乡低保制度现状

（一）辽宁城乡低保制度现状概述

1.辽宁城市低保制度现状概述

辽宁城市低保制度是从1994年开始探索建立的，经过十几年的发展和完善，现已成为一项起着“兜底保障”作用的重要社会救助制度。2007年9月全省城市低保保障人数139.9万人，保障面已经达到6.89%，应保尽保目标持续巩固。目前，辽宁城市低保制度在减缓城市贫困、维护社会公平与稳定方面发挥着不可替代的作用。

从实施现状上看，辽宁省的城市低保制度具有以下几个特征。

（1）城市低保标准不断提高，地区间差距较大。为了切实保障低保对象的基本生活，使城市贫困群体同样可以享受经济社会的发展成果，辽宁城市低保标准每隔一段时间都要进行适当调整。辽宁省现行的低保标准是2006年10月重新调整后的标准。调整标准后，全省月人均标准由173.55元提高到191.68元，增加18.15元，增幅为10.46%，其中城区由186.18元提高到204.4元，增加18.22元，增幅为9.8%；县（市、区）由155.61元提高到173.75元，增加18.14元，增幅为11.6%；乡镇非农低保由132.06元提高到147.17元，增加15.11元，增幅为11.41%。调整标准后，沈阳、大连、鞍山、丹东、辽阳、盘锦6市城区月低保标准达到200元以上。月人均救助补差额由调整前的82元左右提高到95元左右。低保标准的提高有效地遏制了低保对象由于生活成本的上升而使实际生活水平下降情况的发生。

当然，低保标准的调整要遵循与当地经济发展水平、财政承受能力相适应的原则。受地区经济发展水平的制约，辽宁各城市间的低保标准差距较大。以调整后的低保标准来看，大连市的水平最高，为280元；抚顺、阜新、铁岭、朝阳四市的标准最低，为180元，两者之间相差1.56倍。由于地区间的经济发展水平不同在低保标准上存在一定的差别和差距是很正常的，但这种差距应该控制在一定的范围内才是合理的。而要形成合理的地区差距，最根本的还是要帮助欠发达地区发展经济，走向富裕。

（2）城市低保保障资金规模不断增大，增速趋缓。最近几年，辽宁低保保障资金规模不断增大，从开始微不足道的数十万元，发展到现在的十多亿元。截至2007年9月，全省年累计发放低保保障金已达12.6亿元，为历史同期的最高水平。然而，数据分析显示，低保保障资金的年增长率却有着逐年下降的趋势，特别是2003年以后，保障资金的增速明显减慢（见图1）。资金保障是低保制度得以发展和完善的关键。这种趋势如果进一步发展将制约城市低保制度的顺利进行，并最终影响低保对象的基本生活，对社会的稳定不利。

图1 2000～2006年辽宁城镇低保资金发展状况

（3）城市低保对象的综合救助制度日渐完善，配套政策落实不容乐观。低保制度只能保障低保对象的基本生活，功能有限。如果没有相关的配套措施，低保金很可能被低保户用于医疗、子女教育、住房、冬季取暖等方面，起不到保障基本生活的目的。有鉴于此，辽宁省整合城市社会救助工作，建立了以城市低保制度为核心，以临时救济、医疗救助、就学援助、住房援助、就业援助、取暖