2012年，中国红十字会成为国务院正式批准的第一个社会组织综合改革试点。^[1]也在这一年，党中央召开了18大，中国进入社会体制改革的历史新阶段。

红十字会是一个特殊的社会组织。综观全球，只有红十字会是国际上同时拥有三重赋权即国家、国际红十字运动和本国公民社会赋权的唯一组织。这类组织的综合改革与一般社会组织的方向不同，因此路径、政策与策略也不同。

一 红会改革的方向——法定机构、公法人社团

红十字会不属于一般的社会组织，不是私法人性质^[2]的社会团体，而是公法人性质的法定机构和社会团体。

法定机构是依据公法中的专门法律设立，在国家和政府序列之外的独立的公法人实体。它兼具国家使命和市场精神，其主要特点：一是法定性。每个法定机构都有一部专门的法律，规定机构的设立、变更和撤销、职责、经费来源、主要负责人产生办法和任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等内容。还要规定议会或受托的政府机构对其的监督方式。二是独立性。法定机构的人员不纳入政府公务员体系，机构享有法定事权，独立承担法律责任，不受相关政府部门的干涉和制约。三是灵活性。法定机构的经费来源多样化，除了政府之外，也可依法通过社会筹募和市场收费等方式筹集。人员招募、薪酬决定等事项采用市场机制。

公法人性质的社会团体简称公法人社团，与一般私法人社团的相同点是同为由众多成员的共同意志而形成的组织体；不同点是必须依据专门法所规定的法定任务行事，其存续不受成员变动的影响。由于行使公权力，所以必须受到国家的监督。

我国目前的法人分类见于《民法通则》的规定，我国的法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人共四种类型，但是这些规定仅仅来源于我国单位体制中的单位类型，并非基于国际社会普遍采用的公私法的区分理论。公私法混淆的法律体系缺陷甚多。^[3]导致我国法人制度难以避免的局限就是公法人缺位。根据公私法相区分的理论，机关、事业单位和某些特殊的社会团体法人均应定位为公法人或公法类的社团组织。

引入公、私法划分的国际通行的法律体制，是我国政府行政体制改革和社会治理的现实需要。如果我们能区分公法和私法，并借鉴公法人理论与制度遴选和改造我国各类参公单位，就为改革和完善这类机构的外部组织形式与内部民主参与机制奠定了理论基础，也为大量由参公单位实施的特定的公共服务及建立公平效率相统一的规制体系找到根据。

说红十字会是法定机构，是由于迄今为止全球设立的187个国家红十字会中，绝大多数国家红会都依据该国的《红十字会法》设立。参照国际惯例，1993年我国设立并颁发实施了《中国红十字会法》，所以，依据国际惯例，中国红十字会可以定性为法定机构。

说红十字会是公法人社团，是依照国际社会普遍采用的公私法的区分理论，^[4]红十字会法属于公法系列，依此法设立的红十字会系公法人社团。那么，中国红十字会也是公法人社团。

法定机构与公法人社团存在共性——均属公法人系列中非国家、非政府序列的组织体；更有个性——法定机构大都不是成员组织体，所以大都不会同时兼有公法人社团的性质；而公法人社团大都无须以特定立法设立，所以也不会同时兼有法定机构的性质。

同时兼有法定机构与公法人社团两种特性的社会组织为数不多。在中国除了红十字会外，同类型的组织还有工会、村委会和居委会。在国际上，日、韩的农业协同组合和中国台湾的农会也是兼有两种法律属性的公法组织。

鉴于我国的宪法体系并没有按照公法和私法进行划分，我们可以根据红十字会法将红十字会定性为法定机构，却无法将红十字会定性为公法人社团。不过，按照国务院25号文件精神“积极推进红十字会体制机制创新，建立与社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的体制机制”，以及党的十八大提出的“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，要强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责”的意见，对红十字会这个特殊团体的综合改革，应该确立明确的终极目标——建成一个符合社会主义市场原则、依红会法治理的非政府序列的法定机构和公法人社团。

以终极目标为红会定向，红会综合改革的基本任务就落定了。这就