一

境外在华NGO，顾名思义，是指在中国大陆开展活动的境外（含港澳台地区）的NGO。它与国际NGO不能简单混同，而是两个既有交叉又有不同的词汇和领域。因为，对后者的界定因不同的标准而有变化。^[1]本文之所以将主题词锚定于境外在华NGO，不仅因为该词汇较少歧义，更因为具有较强的政策针对性和治理含义。

与境外在华NGO相对应的词汇是本土NGO。就自下而上型本土组织而言，从改革开放以来第一家NGO——自然之友算起，至今此类组织积极参与了减贫、抗震救灾、公共卫生、弱势群体福利供给、社会创新，构成了一道亮丽的风景线；而自上而下型的、具有官方背景的NGO却因近年来的公益丑闻而备受瞩目。与此相比，境外在华NGO这一领域却冷清了许多。但是，如果不深入了解境外在华NGO，我们就无法深入了解中国公益的发展历史，中国本土NGO乃至公民社会与全球结社浪潮及全球公民社会的关联也将变得晦暗不明。

表1 组织开展活动时的最头疼问题（N＝47）

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我们所做的一份调查^[2]结果显示，境外在华NGO对所遇到的问题的自我评价中，政府的法律政策限制最为突出。的确，在中国权力为中心的大共同本位的传统中，^[3]我们需要赋予制度供给以优先视角。本文无意分析境外在华NGO的生成发展史，也无意于此类组织在中国运作逻辑的学理分析，^[4]而是在境外在华NGO发展现状及其与国际背景勾连的基础上，以改革开放以来境外在华NGO相关法律政策演变为主线，对此类组织的发展轨迹及其治理予以审视。

由于接触并感知境外在华NGO的方式不同，多个政府部门先后围绕着组织、税收、人员及其行为、项目构建了相关法律环境，总体感觉政出多门，出台相关的政策呈碎片状分布。就笔者能够掌握的资料来看，改革开放以来，颁布的主要相关法律政策如表2所示。

表2 改革开放以来出台的与境外在华NGO相关的主要法律政策

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从表2可以看出，改革开放以来针对境外NGO颁布的相关法律政策主要集中于第一个十年和后一个十年。第一个十年，撇开针对外国人的出入境管理办法不论，主要有涉及外国企业常驻代表机构和外国商会的两个暂行规定。后一个十年中，在对境外在华NGO的管理上，除了《中华人民共和国国家安全法》之外，均为民政部、国家外国专家局、卫生部、国家税务总局等相关部委以及地方政府颁布的法律政策。其中，又以民政部门的政策最为关键。2012年，该部门关于境外在华NGO的相关政策出现了新的变化，“民政部指导云南修订境外非政府组织代表机构备案办法，实现了由民政部门统一负责身份备案、项目审批和跟踪监管的目标，指导厦门出台有关台湾经贸社团在厦门设立代表机构备案管理办法，指导北京制定境外非政府组织在京活动办理办法，批准上海、浙江扩大涉外社会组织登记试点，同意浙江登记涉外民办非企业单位”^[5]。

为何会出现这样的法律政策变化？这对境外在华NGO的发展意味着什么？下文分两个阶段将这些法律政策还原到中国发展的大背景中予以阐述。

二

（一）改革开放之初至20世纪90年代

改革开放前后境外在华NGO进入中国有其深刻的国际背景。国际NGO很早就已出现。通过对科学类国际NGO的统计梳理，伊万·斯考弗（Evan Schofer）指出，该类组织从19世纪中期开始活动，1920年后加速发展。除了第二次世界大战中发展较为缓慢外，此后至今一直保持激增势头，即从1870年的第一家到1990年已增至300多家。^[6]国际社团联合会2002年发布的数据显示，国际NGO从1909年的176家暴增至2000年的26000多家。^[7]另一份更为详尽的统计显示，国际NGO一直处于增长状态（见表3）。^[8]

表3 不同社会问题领域内的国际NGO数量^*

改革开放之初，中国社会百废待兴，开门搞经济建设代替了阶级斗争为纲的路线。这为境外NGO的进入提供了契机。一个饶有趣味的故事充分体现了这一点。1984年，当时的联合国开发计划署驻华代表处代表孔雷飒向外经贸部国际局建议，中国政府在接受国际组织援助的同时，可以考虑接受国外民间组织的援助。在其支持下，第一个开展国际民间组织合作的工作小组出访欧洲寻求合作良机。1985年，中国国际经济技术交流中心成立了国际民间组织联络处。1986年，该中心与欧洲援华集团（德国农业行动、英国乐施会、荷兰国际开发援