2012年5月1日起，《广州市募捐条例》正式实施。《条例》首次明确，广州地区为扶老、助残、救孤、济困或者赈灾目的而设立的公益性社会团体、民办非企业单位和非营利事业单位经申请取得募捐许可后，可在许可范围和期限内开展募捐活动。公募权向民间组织开放，广州的这一重大突破，立刻成为国内公益慈善界关注的焦点。

一 背景

20世纪90年代之前的绝大部分时期，政府对公益组织受赠和募捐等行为的管理相当严格：民政部门既是受赠机构也是募捐主体，公益组织没有受赠和募捐的资格及空间。

追溯起来，在计划经济时代，社会福利和社会救助等基本上都由政府和国有单位包揽，并不存在公益组织受赠与实施募捐等行为。20世纪80年代，随着我国经济体制改革的不断深入，社会逐渐发育并形成一定的空间和态势，企业和公民个人对财物有了充分的支配权，因此，社会上出现了许多自愿救助的个人和群体。

社会募捐形势发生质的变化。标志性事件是1999年6月28日《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）的颁布。《公益事业捐赠法》首次限定了公益事业的范围和领域，指明了捐赠方、受赠方各自的权利和义务，明确了捐赠方拥有免税的资格，等等，这些都很好地规范了由捐赠产生的各种行为。

然而，《公益事业捐赠法》只调整了一般意义上的捐赠法律关系，几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法，并未对募捐做出相关规定细则。因此，制定《慈善法》的呼声多年来一直不断。2005年，民政部正式启动立法工作，并在2006年拿出草案。按当时计划，《慈善法》于2006年进入国务院立法计划，2007年进入全国人大常委会审议程序，但是，由于种种原因至今未果。

目前，对社会募捐做出明确规定的全国性法规有三部，分别为《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》和《国家自然灾害救助应急预案》，均明确规定，拥有社会募捐资格的机构只有公募基金会、慈善总会和红十字会。民间公益组织若想组织民间自发的慈善募捐，只能利用自己的资源，游走政策间隙，靠“擦边球”募捐行善，如义卖、发动企业捐赠及网络募捐等，基本都是小规模行为，资金额度有限，这些都限制了民间公益活动的能量发挥。

随着中国公民慈善意识与日俱增，随意募捐、虚假募捐、网络不明募捐等时有发生，募捐款项管理不透明、使用不规范等问题在一定程度上造成了社会公众对慈善募捐的不信任，人们急切地希望能在既有的国家慈善管道之外，有民间慈善生长的空间。

近年来，我国对民间慈善的管理理念有了变化，尽管国家统一的《慈善法》尚未出台，但部分省市已先后颁布了地方性慈善法规。

2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》获得通过，并于同年5月1日开始实施，它成为中国第一部地方性慈善法规。该《条例》明确规定，具有募捐主体资格的组织可在取得慈善募捐活动许可证后，在特定时间和地域范围内以规定方式开展慈善募捐活动。这意味着公募权覆盖至民间组织，而在过去，公募权几乎由公募基金会、红十字会、慈善会等几家独享，而它们又多具有政府背景。

2010年11月27日，《湖南省募捐条例》获得通过，2011年5月生效。其特点在于，该《条例》作用对象不再限于扶贫济困等狭义慈善组织，而是扩大到公益范畴，科教文卫体乃至环保等事务，亦被纳入其范围。

2010年4月，《广东省慈善事业条例》立法启动。同年10月，广东省民政厅将草案提交广东省政府法制办，目前正处于修改讨论阶段。相关负责人透露，《广东省慈善事业条例》开放力度将比广州市更大，公募权的放开渐成趋势。

另外，《上海市募捐条例（草案）》于2011年12月20日正式提交市人大常委会审议。

2012年，随着壹基金落户深圳成为公募基金会，广东省政府在公益领域主动寻求变革，并为此尝试破除一系列原有的法律障碍，形成了对公益组织、公益事业的巨大外部支持。

二 过程

2011年1月底，《羊城论坛》第133期举办了“慈善事业大家谈”活动。王超莹等10位市人大代表经过前期充分调研，根据参与代表在《羊城论坛》上的发言，在2011年广州市十三届人大六次会议上联名提出《关于制定促进慈善事业发展地方性法规的建议》。该建议得到市人大的采纳。2011年3月16日，广州市第十三届人大常委会第九十次主任会议决定启动募捐立法的起草工作，5月