一 前言

房屋政策向来为各地市民所关注。房屋具有两种不同的特性：必需品（necessity）和投资工具（investment tool）。近年发生的金融海啸使房屋的这两种特性更为突出。金融海啸的触发点是来自美国的“次级按揭借贷”，次级按揭是由美国政府透过两所半政府机构［房利美（Fannie Mae）和房贷美（Freddie Mac）］，为经济能力不太理想，难以在私人市场上找到合适按揭安排的美国家庭，提供较市场便宜的楼宇按揭安排，从而让这些家庭购置自己的居所。然后，这些“次级按揭借贷”会被证券化（securitization）（当中亦包括美国政府及私营金融机构）。遗憾的是，私营金融机构再以这种被证券化的按揭产品打重其杠杆比例（Leveraged），而在处理这批高杠杆比例的金融资产时出现了不少问题，才造成这次的金融海啸^[1]。为了解决因金融海啸所衍生的问题，西方国家不断推出大规模的量化宽松政策，让本来已颇受热钱所追捧的房地产（特别是新兴市场地区）一再升温。而作为一种生活必需品，房屋并非一般消费品，但是因近年楼价不断急升，且升幅远较当地工资升幅为高，住屋费用已成为一般家庭的主要开支。为舒缓当地居民的住屋压力，内地、香港、澳门三地政府过去都已推出一系列措施控制楼价升幅，特别是投机活动，但未见太大成效。在最近一次民意调查中，房屋问题已成为不少澳门市民最希望政府可以处理的问题之一。

房屋也可以看成是功绩财货（merit goods）的一种，功绩财货是指那些对社会整体有利或者有很强的正外部性（positive externality）的物品^[2]。而这些外部性可简单从两方面论述：（1）社会资本（Social capital）。“安居乐业、落地生根”，中国人传统的观念正好表达了自置物业亦可增加居民对所居住地方的归属感。例如早期香港和新加坡的公屋政策都是为了安顿新移民，甚至让新移民可以把居住地成为其心灵归属，而这种归属感可让当地居民更团结，这样对社会发展来说有着正面的价值和意义；（2）个人发展方面（Self Development）。住屋可作为休憩或作息的地方，同时亦可看成提升个人的工作能力的地方，因此住屋可以为市场及社会带来再生产的动力。

但是，市场上交易的商品一般是私人财货（private goods），而消费多寡及价格升跌都是基于供求关系，这种关系只能反映个人的偏好和购买的能力，并不代表其实际需要，而根据这种偏好选择所达至的供求均衡水平，不一定是社会最理想的水平。在市场机制中，其供应或消费经常存在不足的情况，换句话说，基于社会利益，政府有必要对人们的偏好选择进行一定程度的干预，使市场对功绩财货的供应或者居民对其消费的数量达至社会最佳的水平。所以，世界上不少政府都在不同程度地干预房屋市场，而干预措施多是针对弱势社群，让不同阶层都可以有合适的居住环境，从而释放更多的正外部性和提升社会资本，例如廉价出租房屋及出售廉价屋（affordable housing）。

随着赌权的开放，澳门经济得以进一步发展，更让澳门成为全世界数一数二的博彩娱乐中心。可是其民生生活质素及社会保障体系发展却未能跟随经济发展步伐而大幅改善。但以房屋政策而言仍可算是朝着正确方向发展，本文将从几方面详述澳门房屋政策发展，先从澳门经济发展及澳门房屋政策历史入手，再从澳门市民置业需求发展及澳门房屋市场发展，探讨澳门房屋市场的问题，最后总结澳门房屋政策未来发展。

二 背景

（一）澳门经济发展

澳门自回归以来，受“一国两制”、自由行及开放赌权等利好因素影响，经济取得一定成果，蜕变为世界最具规模的博彩娱乐中心之一，大部分澳门居民的经济状况得到明显改善。在中国及澳门政府的积极重视下，澳门成为中国10年来发展最为迅速的地区之一，单从今日澳门坐拥多个理想指标便可见一斑，这些指标包括：东南亚最高人均本地生产总值地区之一（2009年为38700美元）^[3]和世界人口最长寿地区之一（84.4岁）^[4]。可是，由于澳门土地面积小，近年澳门人口亦不断上升，让澳门成为世界最高人口密度地区之一（每平方公里18600人）^[5]。由此可见，这三个基本因素对澳门房屋市场都有推动作用。亦有部分学者认为社会发展未有同时跟上经济发展的步伐。例如，澳门居民收入差距拉阔、法制发展相对滞后、物价飞涨等。此外，澳门市民普遍认为楼价升幅惊人