一 引言

澳门地处中国南海岸一隅，是一个土地面积约为29平方公里，人口约为55万人^[1]，与周边地区乃至世界有着频繁互动的地区。虽然澳门开埠已有400多年的历史，然教育的发展未能与之相称。以早先澳门葡国政府（Macao-Portuguese Administration，下称澳葡政府）统治时期而论，政府对教育的投入一边地倒地偏向葡人，对华人采取的是放任自流的不干预政策，当时华人教育主要由教会及民间机构承担^[2]。1991年，立法会通过了《澳门教育制度纲要法》，这条法律的颁布成为近代澳门教育发展的分水岭，将澳门教育带上普及化、公共化和法制化的道路^[3]。但之后的澳门教育仍承袭了民间办学的传统，办学机构主要还是由教会、商会、同乡会、慈善团体等服务组织构成。在澳门，私立学校占到学校总数的约86%^[4]，各校学制由校方自行按需选择，大致涵盖了中国、港英、葡国、中葡四种。总体来看，澳门教育呈现出私校为主、办学多元的特色。但“多元”既折射出澳门中西融汇的特色，亦反映出教育体制缺乏有效管理和统一规范的事实。由于在地区具有最高法律效力的《基本法》第一百二十二条明确规定，“澳门原有各类学校均可继续开办。澳门特别行政区各类学校均有办学的自主性，依法享有教学自由和学术自由”，这也无形中从根本上肯定了各类学校“自主办学”和“自由教学”的形式。本文正是针对这种多元特色、“办学自主”、“教学自由”的教育背景，结合近年人口下降而产生的“少子化”入学困扰，探讨澳门教育公平。本文分为六部分：一是引言，概述社会和教育状况以及论文目的；二是回归前后的教育发展脉络，阐明教育发展的一些制约和条件；三是论述教育公平的概念和发展，作为本文的分析基础；四是从法律文本的层面检视澳门免费教育推行的概况；五是讨论；六是结语。

二 回归前后的教育改革脉络

受历史因素的影响，澳门与邻近华人地区的教育发展迥异，形成了今天以私立学校为主体的特殊格局。依2009/2010学年澳门教育暨青年局的统计数字显示，现非高等教育的学生人数为73826人，其中约4%的学生就读于免费教育学校系统的公立学校，80%的学生就读于免费教育学校系统的私立学校，余下的15%就读于非免费教育学校系统的私立学校^[5]，也就是说有约96%的学生在私立学校接受基础教育。这种“公私”学校数目的悬殊比例，既说明了澳门私立学校群组的“自助文化”（self-reliance）异常突出，也反映出学校制度与学校管理呈多样性（diversity）^[6]。

（一）回归前的教育改革

现代澳门的教育发展，除了之前提到的1991年《澳门教育制度纲要法》的颁布，1999年也是一个重要的分水岭，即回归前由澳葡政府管治，回归后由澳门特区政府主理。20世纪80年代末的教育发展主要是一种应对面临1999年政权回归形势的产物^[7]。1987年的中葡联合声明的签署标志着澳门进入了回归前的过渡期：一方面，在行政运作上进入了“本地化”（localization）的程序，另一方面在教育事务上也进入了“立法期”^[8]。有学者认为，澳葡政府在回归前对教育的“重视”或多或少是基于一种“对政权转交前的觉醒”和“离开前的一种补白与光荣的撤离”的含意^[9]。无论原因为何，1991年经当时立法会通过并颁布的《澳门教育制度法律》（第11/91/M号法律）^[10]是澳门近代教育发展的一个里程碑。该法被誉为“澳门教育的母法”，是将澳门教育推向制度化、公共化和普及化的第一步，亦是首次以立法方式保障政府、教育者、受教者等各方权益和义务得以实现的重要文本^[11]。概括而言，自中葡联合声明签署之后到回归之前的教育发展是以构建制度为主线，包括了通过立法厘定政府与学校的关系^[12]，初步介入课程和推进教师专业化三个方面。其中，在1995年拟定的倾向免费教育之七年发展计划（法令第29/95/M号）^[13]奠定了之后落实推行十五年免费教育的重要基础。其后，于1999年，政府又进一步推出《订定义务教育范围及有关制度》（法令第42/99/M号）^[14]，明确建立了义务教育的制度。

（二）回归以后的教育革新

回归以后，澳门的教育发展主要是以每财政年度行政长官的施政报告为指导方针。依照历年（2000年起）施政报告中关于“社会文化范畴”的论述，教育发展的重点依次涵盖：巩固教育制度、课程发展和终身教育等各方面。2006年经立