同是华人地区，基于历史和社会制度之别，澳门与内地在社会福利和社会保障就概念上有不同的理解。简单来说，内地倾向采用“大保障、小福利”的制度结构，即社会保障包含了社会救助、社会保险、社会福利等；反之在长期受西方文化影响的澳门，人们习惯视社会保障为社会福利的一个组成部分，即社会福利包含了社会保障、社会福利服务以及教育、医疗、住屋等。

本文写澳门的情况，自然采取“大福利、小保障”的结构方式，而澳门的社会保障制度至今（2010年）刚发展至三种不同的形式，即社会救助、社会保险和中央公积金，逐渐强化了澳门人的生活保障。

由于笔者在2009年版《澳门蓝皮书》中已报告过澳门社会保障的发展状况，在此仅简单分析澳门社会保障制度的发展，以便了解澳门的社会保障制度建设历程。1930年算是制度化的起点，当年所颁行的第140号法令关于慈善印花税中包括一种由政府统筹济贫式的社会保障——社会救助，而目前完整的社会救助法律文件可见第6/2007号行政法规《向处于经济贫乏状况的个人及家团发放援助金制度》。至1990年，澳葡政府乘经济快速增长的机遇，透过法令（第84/89/M号）形式颁行社会保险制度（澳门习惯称之为社会保障）和成立公共的基金管理组织“社会保障基金”，以保障澳门的劳动者在退休、残疾、失业等状况下的基本生活所需。至2010年，先后推出和启动中央储蓄制度（即第31/2009号行政法规《开立及管理中央储蓄制度个人账户的一般规则》，本文视之为未来中央公积金制度之准备安排^[1]）和大幅调整社会保险制度（即第4/2010号法律《社会保障制度》），进一步为澳门全体居民的生活保障提升建立法制基础。社会保险加上不久将来明确的中央公积金的制度安排，在澳门被唤作“双层式”社会保障。可以断言2010年是澳门社会保障制度建设的一个新里程碑。

由单一的社会救助到双轨并行的社会救助加社会保险，再到今天的多层社会保障：社会救助、社会保险加上中央公积金，澳门社会保障体系越趋完整。

本文会集中讨论“双层式”社会保障的最新情况，探讨社会保险方面的重大修改和中央公积金建设的背景、过程和制度的核心内容，进而指出制度建设上待理顺的一些主要问题。

一 澳门社会保障改革的动力来源

澳门双层式社会保障制度之改革创建绝非偶然之事，而是多方面推动下的结果。

1.政治因素

澳门回归前后的政府施政报告，大都提出会完善社会保障制度，但具体实践上往往只见些微慢动作。2005年的澳门立法会选举中，18组参加直接选举的候选人名单就有16组将改革社会保障列作他们政纲概要的内容^[2]。民意代表对社会保障议题的关切，自会推动政府作出回应。笔者以同一标准再检视2009年参加立法会直选的16个组别的政纲概要^[3]，也有11组提到要提升或完善社会保障，比例上较上一届为少，但时间背景不同，因为在2009年选举之前政府已开始了实际行动。

前任行政长官何厚铧于2006年讲过会全面检讨社会保障制度，而且完善社会保障制度是他第二个五年任期的心愿之一。至2007年底，澳门特区政府就推出《社会保障及养老体系重整咨询方案》咨询文本，提出要建立双层式社会保障制度。2009年末特区政府换届，崔世安成为第三届特别行政区政府行政长官，在其参选的政纲中表明会“传承创新”，社会保障改革明显是传承重点之一，结果双层式社会保障制度于2010年相继立法和启动，亦履行了两位行政长官的心愿和承诺。

2.经济因素

从社会保障基金本身的财政状况看，由于收入受限而支出方面却连年增加，导致了基金自2000年起年度经常性收支出现赤字，为基金的长远稳健运作敲响了警钟，特区政府并为此而每年作大笔特别拨款解困（见表1、表2及图1）。

表1 社会保障基金历年收支状况

续表1

表2 近年对社会保障基金的博彩拨款

图1 社会保障基金于1990～2009年收支状况比较

养老金为社会保险基金支出的最大项目，以2009年为例，养老金就占各类福利支出的83.8%^[4]，可以显见随着符合领取养老金或达60岁而提前按比例领取的受益人数增加，若按2010年前的运作方式，社会保险基金至2029年就会破产^[5]。因此，政府有必要尽早改革社会保障制度，改善财政状况，让制度可持续发展。

政府近年对社会保障基金作出