一 引言

澳门，是一个微型城市，地域面积连同2009年获中央政府批准的361.65公顷填海地^[1]在内，只有33.20平方公里^[2]，与香港的陆地面积1104.38平方公里相比较，只是她的2.97%。在这小地域中，却居住了54.95万人^[3]，一些分区的人口密度竟达15.6万人/平方公里（见表1）。虽然如此，在数十年的发展与磨合中，这里的居民为适应环境而形成了礼让的风气，加之居民独特的适应性出行习惯的人文环境，过去的澳门生活空间环境尚算宽裕。但在社会高速发展的今天，基于10年来人口的不断增加^[4]，年旅客量达2200万人次，以及经济发展带来的空间压力，使原来悠闲的小镇风情渐而消失。在这样一个地小而活动人口拥挤、新旧城市元素并重的澳门地区，要进行城市规划，确实不是一件简单的事。在澳门特别行政区成立11年后的今天，我们有必要总结一下过去澳门城市规划工作的进展情况及其成果。

表1 澳门的人口分区分布^*

回归以后，澳门社会对城市规划的关心，源于2006年欧文龙案发生以后。在2002年博彩业开放以后，由于各大博彩牌照的经营场所及其连带设施的建设，土地需求暴增。数年间，澳门半岛东南部、路氹填海区随处可见博彩业场所及酒店等新建筑物。由于特区政府善意地对各大博彩业的设施建设予以全面配合，大开绿灯，致使澳门连同住宅楼在内的超高楼宇不断涌现。这段时期所暴露出来的，是澳门原来的城市规划体系并不完善，以致在这一波经济突起之际，澳门地价不断上升，发展土地奇缺，超高楼宇到处建造，杂乱无章；海岸景观被突然拔高的超高大厦群所破坏；城市天际线遮蔽；大三巴、大炮台等处的远景眺望变得突兀。政府为了满足这时期的各类建设的增高要求，更于2006年8月，透过行政长官批示签署的第248/2006号法令，废止了沿用十多年的《外港新填海区都市规划章程》（第68/91M训令）^[5]，令该区建筑高度和土地面积比率大幅增加，最后导致世遗景点灯塔景观几乎被遮挡……。在这种情况下，澳门社会舆论强烈，纷纷要求政府尽快制订和完善有关城市规划及其连带性法规，如《文化遗产保护法》及《土地法》等，因而促使政府不得不加快相关的工作步伐，以满足市民的广泛诉求。2007年8月运输工务司成立了“城市规划内部研究小组”及“检讨及修订《土地法》工作小组”后，开始循较有系统的方向开展相关的工作。

在中央政府公布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》^[6]中，明确提出“提升西岸，优化东岸，提高整体发展水准”的总体空间策略；并将澳门定位为“世界旅游休闲中心”。及后，澳门特区政府的相关部门开始启动各项规划的研究工作，并分阶段向公众展开意见收集活动。这些工作计有由澳门政府“可持续发展策略研究中心”于2008年7～9月进行的《澳门城市概念性规划纲要》公众咨询；以及由运输工务司11月10日向市民发布的《对构建现代化与科学化的城市规划体系的探索》和《土地法及其配套法例的初步检讨》两份公众咨询文本，并于2008年12月9日完成咨询工作。

澳门特区政府2008年底发表的施政报告中提出：“继续贯彻‘以民为本’理念，有序推进城市规划的制订。抓紧完善《澳门城市概念性规划纲要》，深入分析澳门城规体系特点，引进区域规划合作思维，构建现代化、科学化的城市规划体系”^[7]的城规范畴工作方针，将城市规划的工作提上2009年度特区政府工作清单的日程上，并促使政府相关部门于2009年进行并完成了多项城市及分区域概念性设计的公众咨询工作。当中包括《对构建现代化与科学化的城市规划体系的探索》、《土地法及其配套法例的初步检讨》、《氹仔旧城区优化计划概念2009》及《荷兰园区优化方案2009》等。

二 2009年澳门的城市规划概况

在《对构建现代化与科学化的城市规划体系的探索》这项方向性的规划咨询工作上，首先由特区政府“城市规划内部研究小组”提出构建现代化与科学化城市规划体系的三大原则，即“尊重历史、立足现实、着眼未来”而展开咨询工作，其理念得到澳门及外地的专家、学者及社会各界广泛认同，并建议需要以澳门整体利益作依归，充分体现科学化、务实、公平、公正及“以民为本”的精神。小组从意见中总结出六个方面，作为日后规划构思的方向：（1）抓紧机遇，积极参与区域合作，协调、优化区域