推进城乡统筹，就是实现城乡二元体制改革。城乡二元体制改革不是要消灭农村和农民，也不是要把农村变成城镇，把农民变为职工，而主要是使农村和城市的差别大大缩小，使农民充分享受改革开放的成果，在社会方面享受同样的待遇（厉以宁，2009）。在全面贯彻科学发展观、构建和谐社会、推进新农村建设的新形势下，加快推进农村社会保障体系建设，特别是农村养老保险制度建设，正是要让广大农民充分享受改革开放的成果，是政府和社会的共同责任，这对于促进社会公平、降低社会风险、维护社会稳定、应对人口老龄化挑战等具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一 我国养老保障制度发展的时代背景

（一）城乡老龄化加快的发展趋势

从城乡老龄化发展趋势来看，我国将长期面临老龄化加快的严峻现实。根据2010年第六次全国人口普查数据显示，全国60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口的比重达13.26%；65岁及以上老年人口达1.1883亿，占总人口的比重达8.87%。与2000年第五次全国人口普查数据相比，分别上升了2.93个百分点和1.91个百分点。老年人口数量增长很快，做好社会养老保障工作非常重要。而据“我国农村老龄问题研究”课题组陈昱阳的报告，农村老年人口规模是城市的1.69倍，城市老年人口比重为7.97%，农村老年人口比重已超过18.3%，农村人口老龄化的挑战更为严峻，农村地区的养老保障工作尤为重要与艰巨。

（二）长期城乡二元结构的困境

自改革开放以来，我国取得了巨大成就，人民生活水平显著提高。全国城镇居民人均可支配收入从1979年的387元，增长到2010年的19109元，全国农民人均纯收入由1979年的160.2元提高到2010年的5919元。但是，长期以来城乡呈现二元经济发展格局。同时，城乡社会保障制度也有较大差异，即城镇企事业单位职工享受着较为完善、水平较高的社会保障服务，而农村地区广大农民游离于社会养老保障体系之外，其生活保障主要依靠家庭和土地，农村养老保障制度滞后。然而，土地保障功能受我国土地制度、土地收入及土地数量的限制在不断弱化，难以有效解决当前农村老人的生活保障问题，这将不利于和谐社会的构建。

（三）城乡统筹发展的历史机遇

党的十六大和十六届三中全会明确提出了统筹城乡经济社会发展，统筹城乡社会保障是城乡统筹的重要组成部分，而统筹城乡养老保障又属于其中的核心和基础。2006年初《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了重要位置，对其提出了明确要求。在党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理再次明确提出“探索建立农村养老保险制度”、“积极开展农村社会养老保险试点”。党的十七大报告提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”和人人享有社会保障的庄严政治承诺。新的“十二五”规划明确指出“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济增长方式的根本出发点和落脚点”，统筹城乡养老保障制度迎来了重大历史机遇。

二 城乡养老保险的制度差距

长期以来，我国社会保障对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方实施了局部的、有限的社会保障制度以外，广大农民被排除在社会保障制度之外，这种制度安排助长了城乡差距拉大的趋势。

（一）城乡养老保障实际水平差距

图1显示了2001～2010年我国农村养老保障实际水平^[1]，农村养老保障水平远低于城镇养老保障水平。2001年农村社会养老保险支出金额仅为7.9亿元，实际保障水平为0.000072，从2008年起实际保障水平有了较大增长，2010年支出金额达到了200亿元，实际保障水平为0.000499。2001年城镇居民基本养老保险支出金额为2321亿元，实际保障水平为0.021166；2010年城镇居民基本养老保险支出金额为10555亿元，实际保障水平为0.026308。

图1 2001～2010年我国农村养老保障水平情况

（二）城乡养老保险覆盖水平差距

表1的数据显示，农村参加养老保险的人数少，社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大于农村地区，与城市相比，对农村养老保险的投入比较小。据人力资源和社会保障部的统计，2011年第一季度，新型农