一 由“一站式”到“一窗式”的行政审批制度改革

2001年以来，成都市在建设“规范化服务型政府”进程中，大力推进行政审批制度改革工作，在精简审批项目、完善审批体系、规范审批行为等方面取得了明显成效。^[1]2004年成都市建成了全国首家省、市同址办公的政务服务中心，实现了行政审批事项“一站式”^[2]办理。但由于行政审批制度改革工作涉及法律法规数量大，审批部门多，在部分行政审批工作中仍然存在流程复杂、手续繁琐、时限长、重审批轻服务等问题，影响了行政效能的提高和投资软环境的改善。

2007年4月，四川省、成都市的主要领导先后作出重要批示，要求进一步深化行政审批制度改革，尤其是并联审批工作要尽快取得突破。2008年4月28日，省委、省政府联合印发了《关于加强机关行政效能建设的决定》，提出了对市场准入和重大投资等涉及多个部门的审批事项，各级发展改革、经委、商务、建设、工商等部门要按照“统一受理、提前介入、联合审批、信息共享、限时办结”的要求开展并联审批。2008年6月，国务院批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，为推动全国深化改革，发挥示范和带动作用。按照试验区改革工作先行先试的要求和省市主要领导批示及有关文件精神，成都市加快了改革步伐，在现行行政管理体制框架下探索建立“依法行政、提高效率、规范服务、方便群众”的并联审批工作机制和工作模式，提出和推行了“一窗式”并联审批改革方案，行政审批由“一站式”发展到“一窗式”。^[3]

二 “一窗式”并联审批改革的主要做法

1.以课题研究设计改革方案

“一窗式”并联审批改革以课题研究的方式启动，在研究过程中采用了机制设计理论，按照信息效率和激励相容的原则，设计科学的工作运行机制；采用实证研究的方法，从行政审批典型实例入手，分析问题，查找症结；采用系统分析的方法，将审批流程中的各环节作为一个系统进行梳理和整合；采用双向研究的方法，从审批部门和行政相对人双向视角改进审批流程；采用对比研究的方法，与现行的主要审批模式进行比较，完善改革思路；采用效益分析的方法，对新审批模式的改革效果进行量化评估。

2.选定突破口

在对现行行政审批项目进行归类分析的基础上，按照“较强代表性、较强社会关注度、可推广性”三项原则，选定企业市场准入审批作为突破口。

3.制定工作思路

以审批流程最为复杂的娱乐企业市场准入为例，进行解剖分析，制定了“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的“一窗式”并联审批思路。然后，在建设项目上拓展推行“一窗式”并联审批。

4.再造审批流程

按照“对各审批环节之间存在法定因果关系的，实行串联；对各审批环节之间无法定因果关系的，实行并联”的原则，实施流程再造，制定各审批事项的“一窗式”并联审批流程图（见图19-1）。采取行政部门实际工作者、管理相对人与专家相结合的方式，先后6次对所有行政审批事项进行优化，由原先的审批事项法定时限共10520个工作日，压缩了6665个工作日，平均压缩审批时限63.4%。2008年4月以来，按照四川省电子监察系统建设的要求，结合成都市行政审批“两集中、两到位”^[4]部门内部工作流程调整的情况，再次对行政审批内容、承诺时间、申请材料等14个要素进行清理，对47个部门的201项行政审批项目流程、3000余个办理环节再次进行了清理规范，行政审批事项减少到107项，形成了7个节点^[5]的并联审批流程。

图19-1 企业市场准入“一窗式”并联审批流程图（通用模式）

5.搭建工作平台

以网络系统平台为实现“一窗式”并联审批的保障，搭建了具有与申请人双向互动、与审批部门数据传递、申请人在线查询、综合管理部门实时监控四大功能的“一窗式”并联审批网络系统平台。

6.提出考量标准

提出了“一窗式”并联审批需具备的三项特征，作为检验是否高效率、高效益的并联审批的标准。一是告知在先，服务在前。即在审批流程中要有许可预告和服务前移的环节。二是逻辑法定，关联清晰。即各审批环节要按照“法定因果关系”确定相互作用的连接关系。三是网络保障，信息同步。即要通过网络系统平台做