公共政策参与，就是公民按照公共政策实践的运行机制，对政策过程各个阶段和环节的广泛参与。在社会问题日趋复杂的当代背景下，社会公众对政策参与的要求也日益凸显，公共政策参与成为一种益发重要的政治参与途径，同时也是一种正在发展完善中的民主政治形式。因此，公共政策需要充分地应对公众所切身关注的社会问题，不断回应公共舆论的呼声；与此同时，政策过程也就在更大程度上向社会公众开放；无论是公共政策的议程设置、决策和方案，还是政策执行以及评估和监督等各个环节，广大公众都和行政官员以及政策专家一起，发挥着越来越大的作用。换言之，公共政策参与已经成为政策过程中不可或缺的内容，并形成了两个关键特征：一是公共政策的民主性质使得公民关注政策过程，但政策本身的专业性却增加了公民参与的难度，因此作为政策参与的主体，公民的参与意识和参与意愿等都面临较高的要求。二是政策过程的开放性使公民能够以多种途径来参与各个政策环节，需要从公共政策的各个层次、各个领域扩大公民的有序参与。

本报告依据2001年以来一些重要的全国性问卷调查涉及公共政策参与方面的数据，对中国公民的公共政策参与状况作综合分析。这一分析将包括两个主要部分。其一是从参与主体方面，分析中国公民的政策参与意识、参与意愿以及对政策参与权利的认知和关注。其二是从参与过程方面，分析政策参与的社会组织基础、不同的参与机制以及对政策过程各个环节的参与状况。在现状分析之后，将从主观和客观两个视角对目前中国公民的公共政策参与给予初步评价。

一 政策参与主体分析：参与意识、参与意愿和参与权利

从政策参与的主体这一角度来说，参与公共政策过程要求公民对相关政策问题和议程、政策知识以及政策机制等都有较为充分的关注和了解。实际上，政策参与是公民对国家政治生活的一种相对深度的介入。因此我们需要知道，政策参与主体是否具备了较为明确的参与意识和参与意愿，还需要考察公民是否把政策参与视作一项较为重要的权利，即是否重视自身所拥有的参政议政资格。

（一）中国公民的政策参与意识

政策参与意识，就是公民对公共政策或公共事务的基本认知和关注程度。具有充分的政策参与意识，表明的是公民对公共政策的一种积极态度，显示公民高度认同政策参与的重要性。

从历史上说，中国人一直有关注国家大事的优良传统。现有的调查也表明，当代中国公民继承和保持了这一传统。如北京大学中国国情研究中心2008年的“中国公民意识调查”显示，^[1]受访人对国家发展表示“非常关心”和“比较关心”的共占76%；对本村或本社区事务，受访人表示“非常关心”和“比较关心”的共占60%。这两个数据都体现了公民对公共事务的关注程度。但是，中国公民对国家发展和公共事务的这种高度关注，却并没有转变到更为具体的政治或政策问题上来。同样是这一调查，显示受访人在“谈论政治话题”的频率方面，选择“经常”的占6.2%，选择“有时”的占17.4%，选择“偶尔”和“从不”的占76.3%。其他调查涉及国家基本方针政策特别是具体的某项政策内容时，也显示出了类似的结果。如中国政法大学2003～2005年的“中国公民人文素质调查”显示，^[2]对于“是否知道科学发展观的含义”的问题，有30.5%的男性受访者和23.6%的女性受访者的回答是“明确知道”，有58.3%的男性受访者和64.7%的女性受访者的回答是“知道一些，不太明确”，有11.2%的男性受访者和11.7%的女性受访者的回答是“不知道”。这一调查结果表明，对于科学发展观这样一项基本国策，中国公民对其内涵的认知和了解程度明显不足。南开大学周恩来政府管理学院2004～2007年的“农村居民眼中的服务型政府调查”显示，^[3]受访的农村居民在“了解政府任务”和“了解新农村政策”的得分为2.21分和2.61分，低于3分的参照平均值分数。该调查的结论是，农村居民并不了解“与自身利益密切相关的农村政策”。

价格听证会等政策参与机制是目前公民实现政策参与的具体途径，政策参与意识还可以从公民对这类政策参与机制的关注程度上来加以衡量。中国政法大学2003～2005年的“中国公民人文素质现状调查”要求受访者从多项社会事件中选出五项自己最为关心的事件，调查结果显示，受关注程度最高的