自2003年秋季起，成都市开始全面实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化建设的发展战略。这项发展战略的要点目前可以概括为“六个一体化”（城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化），“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中），“四大基础工程”（农村产权制度改革、农村土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革、建立新型基层治理机制）。

一 源起

成都市统筹城乡经济社会发展战略规划的提出与实施，与胡锦涛总书记提出“科学发展观”这一重大战略部署几乎同步。统筹城乡经济社会发展的一体化建设的实质是为了顺应工业化和城市化的发展进程，从根本上解决困扰我国现代化进程的“三农问题”。从2004年起，中央连续七年发布一号文件，部署解决“三农问题”的发展战略和政策。2010年的中央一号文件，最终把解决“三农问题”的关键定位在“统筹城乡发展”上面。这表明，经过多年的探索和实践，关于解决“三农问题”的思路已经明晰，就是通过市场化的手段，把城乡的各种资源放在一体化的整体格局下来考虑，统一规划，优化配置，从而实现城乡优势资源的互补和有机结合；从工业化和城市化的发展前景来看，也就是跳出“农”字来解决“三农问题”。这种思路，与成都市在2003年以来一贯推进的城乡一体化建设的实践经验和发展趋势是完全一致的。

这种符合科学发展观和中央解决“三农问题”政策精神的城乡一体化建设，“四大基础工程”中的“建立新型基层治理机制”，它的定位是作为统筹城乡经济社会发展一体化建设的不可或缺的组成部分。为什么会有这样的定位？为什么会把基层治理作为城乡一体化建设的“四大基础工程”之一？在课题组的调研中，老百姓给出的理由，一是需要，二是需要，三还是需要。

第一个需要是，深化城乡一体化建设，没有村民的广泛参与，许多政策措施难以顺利实施和推进。2007年6月国家发改委正式批准成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2007年10月中国共产党第十七次全国代表大会召开，“十七大”把“科学发展观”确定为我党将长期坚持的“中国特色社会主义”的重要组成部分，“五个统筹”作为基本国策被确定下来，而成都市所进行的统筹城乡经济社会发展和推进城乡一体化建设，就是实施“五个统筹”最具体的探索和实践。所以，从2008年起，成都市全力推进“四大基础工程”建设，先后出台了启动农村产权制度改革的市委、市政府第1号文（《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》），推行村级治理机制改革、实行村民议事会制度的市委、市政府的第36号文（《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》），推进村级公共服务和社会管理改革、建立城乡统一的公共服务制度的市委、市政府的第37号文（《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》）。这些政策文件的出台，使成都市城乡一体化建设出现了新局面。农村产权制度改革需对农民的土地确权颁证，确权的过程需重新丈量土地并对每个村民的权益作出确认，这些大量的工作由谁来做？公共服务和社会管理改革，政府向每个村民委员会下拨了不少于20万元的公共建设经费，这20多万元的经费对于一个村来说不是个小数目，这个钱怎么花，实施哪些公共基础设施建设项目，这些项目哪些先进行、哪些后进行？“5.12”大地震后一些受灾村需重建家园，一些“统规统建”的合建村如何选址、房屋建好后如何分配？一些村户土地流转后适度集中经营后产业发展如何定位和选择？这些问题和工作一下子都摆在了只有5人左右的村“两委”（村级党组织和村民委员会）的面前。

在过去的村民自治的构架下，村级党组织和村民委员会一般是交叉任职，人数在5人左右。村民会议是村级自治的最高权力和决策机构，村民代表会议履行一定的决策职能。但是在成都市的农村，由于市场化和村民青壮年大都在外打工，村民会议和村民代表会很少能够真正履行决策职能，一般情况下都是村“两委”临时召集或指定一些村民代表，议决村里应该办的一些较重要的事务。由于事实上这些需要议决的事大都已经由村“两委