改革开放后，在由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，中国行政管理体制也由高度集中开始向适度分权方向转变，主要表现为政府向企业、政府向社会，以及中央政府向地方政府的适度分权。在这个过程中，政府分权和社会民主特别是基层民主的衔接，是实现体制顺利转轨的重要影响因素。在20世纪80年代末全面推行农村村民委员会选举后，中国农村基层民主得到快速发展，成就斐然，但是在实践中也出现一些问题，特别是民主选举全面推进、而其他民主机制相对滞后的“四个民主”的非均衡发展问题。天津市武清区通过着力推进村民代表会议制度，较好地解决了民主决策、民主管理和民主监督等问题，有效调动了村民政治参与的积极性，是农村基层民主均衡发展的典型案例。

一 天津市武清区的基层民主建设背景

天津市武清区地处京津之间，是国务院批准的沿海开放县。武清区辖29个乡镇街道，741个村，82.2万人，其中农村人口76.5万人，占总人口的93.1%。1991年，武清被列入全国100个农业大县，列第61位；1992年，武清名列全国农村综合实力百强县第21位；1993年，武清被评为中国明星县，排名第21位。2000年6月13日，武清经国务院批准撤县建区。^[1]

1988年试行的《村民委员会组织法》实施后，武清区普遍建立了经民主选举的村民委员会。但历史的惰性和现实的矛盾对制度的变迁有着巨大的影响，长期以来积累的原有社会矛盾未能得到根本缓解。例如，村民委员会选举的激烈竞争导致的贿选问题；村民委员会成员选举产生后缺乏有效的监督和制衡，导致了以权谋私和腐败现象；村干部成为超越于村民之上的权威力量，工作作风简单粗暴，干群矛盾日益突出；村党支部与村民委员会矛盾突出，支部书记和村民委员会主任关系紧张，等等。更为重要的是，地理、人口等因素也构成了有效实现直接民主的技术性障碍。例如，目前武清区1000～2000人以上的大村占全区农村总数的近50%，甚至还有6000人的大村，18周岁以上的村民数量庞大。一方面，村民既难有统一、集中、固定的闲暇时间，同时也难以找到适合村民大范围集会的适宜场所，要组织全村村民参加会议的难度太大。另一方面，农民要求参与村务公开、监督干部工作的民主意识不断提高，政治参与热情日益增长。这二者之间的现实矛盾，不仅随着时间的推移日益突出，而且已严重影响了建立以党组织为核心的村民自治机制目标的实现。

从这种现实情况出发，特别是针对农村基层村务公开和廉政建设中存在的问题，天津市武清区由提供乡村治理的有效性出发，开始积极探索农村基层推进四个民主的平衡发展的具体途径和方法。1989年，武清区在一些乡镇开始推行“两个议事会”的做法，推动村干部经常听取两个议事会对村务管理的意见。随着形势的发展，又探索实行了“两公开、一监督”制度。1997年和1998年，按照中央、天津市的要求，武清区在全区范围内全面推行村务公开、民主管理，以明白纸、公开栏等村务公开形式为主。但是，这些民主形式也未能从根本上解决前述的那些现实问题。1998年《村民委员会组织法》正式颁布后，武清区总结实践经验，认真研究相关法律规定，从1999年开始，由区纪委牵头负责，在深入调查研究、学习《村民委员会组织法》和考察借鉴外地经验的基础上，决定实行村民代表会议制度。1999年下半年，首先在4个乡镇5个村街进行了试点，取得了初步的成功。2000年2月25日，在总结前期经验和问题的基础上，区委、区政府召开了全区专项工作会议，正式推行村民代表会议制度。目前，全区741个行政村全部建立了村民代表会议制度，现有村民代表11441名，全部由选民直接推选产生。经过近10年的探索和实践，武清区已基本形成较为完善的村民代表会议制度，并在实践中发挥了越来越重要的作用。

二 村民代表会议制度的基本做法

武清区推行村民代表会议制度经历了一个由点到面、逐步推开、不断深化的过程，其基本思路是“积极稳妥、分步实施、典型引路、逐步推开”，在实践中逐渐形成了一套较为成熟、完善的农村基层民主模式与做法。

在武清区，根据《村民自治示范章程》和《村民代表会议选举办法》，明确规定村民代表会议是村民会议和户代表会议的特殊实现形式，是村民会议和户代表会议的常设组织，是村民自治组织体系和运行机制的权力中枢