公民参与近十几年来日渐成为学术界和公共舆论领域中热议的话题之一。本报告所要讨论的公民参与，主要是指公民的政治参与，也就是通常所说的公民通过一定方式参加政治生活，影响或者试图影响政治体系的构成以及运行的行为。由于这一概念强调的是普通公民也即非职业政治活动家参加公共政治生活的行为，时常也被称之为公众参与。有些学者认为，公民参与的论域要大于政治参与，还包括参与公共生活其他领域的行为。当然，政治参与和对其他社会领域的参与是相互关联的。^[1]对于公民参与的持续关注，也是对社会生活实践的反映。因为随着改革开放进程的深入，我国社会生活各个领域都已经和正在发生着或重大或细微的变化，其中的一项变化就是“我国人民政治参与的积极性不断提高”。^[2]这一变化也逐渐引起党和政府的高度重视，中共十六大提出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。中共十七大报告则再次重申要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。近些年来，各级党委和政府也在政治生活的越来越多的领域中开始探索扩大公民政治参与的实际措施，如邀请党代表和媒体旁听市委常委会；^[3]而政府在立法和决策过程中也越来越多地采取听证会、公开征求意见等方式。最近的一个特别引人注目的例子，就是温家宝总理邀请若干位专家学者和基层群众，参加在中南海举行的座谈会，就即将提交全国人大审议的政府工作报告和“十二五”规划征求意见。^[4]

在努力扩大公民有序的政治参与这方面，各级人大正在逐渐发挥着更为积极的作用。例如，越来越多地以多种形式吸收公民参与人大常委会的立法活动，许多地方人大已经尝试邀请市民旁听人大常委会的部分会议。从性质上说，人大“是最有利于人民参加国家管理的组织”。^[5]人大制度的这一特点，使其与公民的政治参与能够并且应当更为直接地接合起来。

自2007年以来，浙江省乐清市人大常委会尝试以“人民听证”的方式推进《监督法》的贯彻实施，并在其中引入了公民参与的机制，为完善人大制度，强化人大监督，同时也为扩大公民有序的政治参与做出了积极的探索。

一 “人民听证”的发展脉络：背景与轨迹

本报告是对乐清市“人民听证”实践中有关公民参与问题的探讨，因此有必要先简要介绍一下“人民听证”的基本情况及其发展的历程。

（一）乐清市的基本情况

这里对乐清市经济和社会发展情况的简要介绍，是为了说明“人民听证”产生和发展的背景。当然，所谓背景，并不能简单地理解为直接的原因，并不能机械地认为这里介绍的情况与“人民听证”之间是一种线性的因果关系，而只是要说明，“人民听证”在现实中是在怎样的一个社会环境中产生和发展的。这些情况是“人民听证”的背景，当然也就是理解“人民听证”中的公民参与问题的背景。

乐清市是浙江省温州市下辖的一个县级市，地处东海之滨，东临乐清湾，与浙江省台州经济发展水平最高的玉环县隔海相望；南临瓯江，与温州市的市区隔江相望，与闻名遐迩的基层民主实践形式“民主恳谈”的发祥地台州市下辖的温岭市一山之隔。全市地势自西北向东南倾斜，西北为雁荡山山脉，东南为海积平原，全县陆地面积1223.3平方公里，海域面积270平方公里。^[6]截至2010年10月底的统计，全市目前在册常住人口超过122万，约占温州市常住人口的七分之一；另有外来流动人口——当地称之为“新乐清人”——六七十万人。^[7]

乐清有“千年古县”的美誉，建县的历史可以上溯到东晋宁康二年（公元374年）。1993年经国务院批准撤县设市。大约因地处温州、台州、宁波、舟山沿海走廊，且自然条件较为优越，乐清历来是主要的经贸集散地。与浙江“温台地区”许多县市一样，乐清也属于市场经济的先行发展地区。改革开放以来，乐清的经济发展很快，特别是民营经济十分活跃，多年来一直跻身全国“百强县”之列。至2007年国家统计局停止测评“百强县”之前，乐清市在“百强县”中大约处于中上游水平（2004年列第35位，2005年列第40位）。^[8]至2009年，乐清县域经济基本竞争力跃居全国百强县（市）第15位。^[9]2010年乐清全市GDP为495.84亿元，比上年增长12%，是2005年的1.9倍