2003年“孙志刚事件”的发生，直接催生了《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）的出台，旨在保障城市流浪乞讨人员的权利。救助管理政策施行六年，其运行是否达到了预期目的，实际执行中存在哪些缺陷，对社会及个人产生了什么样的影响，如何对其运行的效果进行判断，以利于不断完善之，本文将基于实证研究的视角，以广州为研究个案，就以上问题进行分析。

一 救助管理政策运行效果的实证调查

《救助管理办法》出台的目标明确，旨在对城市生活无着流浪乞讨人员实现“自愿、无偿、人道关怀”和“维护社会的稳定”。依据新政策的要求，广州市政府自2003年8月起，明确了民政、公安、城管、卫生、财政等部门的职责；投入近千万元对各救助管理站的场地设施陆续进行了改造，设立了5个救助站和14个救助咨询接待点；建立引导救助、即时救助、昼夜救助和流动救助等“主动救助”方式；市财政出资保证每位流浪乞讨人员的基本救助经费支出。自2003年8月1日至2008年4月30日，广州市五个救助站共救助受助人员136622人次，其中包括未成年人17594人次。

然而，要客观地评价救助政策的运行效果，以上信息是不充足的。“宣称某项特殊的政策计划取得了较高（或较低）水平的成效，不仅需要证明这些政策运行结果对某些个体、团体或者整个社会有价值，而且需要证明这些运行结果确实是为解决某一特别问题所采取行动的结果。”^［1］换言之，救助管理政策的运行效果分析，强调政策问题解决或目标的实现，这需要关注政策利益相关者的知会、参与和态度。为此，本文将在对广州135名的流浪乞讨人员进行深入实证调查的基础上，以掌握新政策环境下流浪乞讨人员的生存状况与意见反馈为证据，以求证政策出现的新问题，进而对政策的运行效果展开初步的分析与判断。

（一）救助数量与流浪乞讨人员数量双剧增

图1 广州救助站历年救助统计数据

据广州救助站历年救助统计数据显示（见图1），从2003年8月开始，实施救助的第一年，共救助流浪乞讨人员6063人次，2004年全年救助数量为23029人次，2005年上升到30557人次，2006年为30314人次，2007年高达35399人次，2008年救助45875人次。受助人员大幅度上升，而大街上流浪乞讨人群在数量上并没有减少，相反不断递增。实施《救助管理办法》以前，在广州旧四区（荔湾、越秀、东山、天河）的流浪乞讨人员较少，一般为100多人，且一经发现，立即遣送。但实施《救助管理办法》后，流浪乞讨人员数量不断上升。据粗略的调查统计，2005年常年滞留于广州市区内的乞讨人员达1000多人，至2009年，乞讨人员人数增加到5000多人。

（二）乞讨者不愿接受救助，乞讨职业化明显

如表1所示，在访谈中了解到，有20.74%的乞讨者不知晓有救助站。但当我们告知并劝说他们去求助时，他们大部分表示不去，要不就是不回应。有28.89%的人知晓有救助站，当问及坚持乞讨的原因时，他们的回答是：“听说那里不好，工作人员态度不好，吃不饱，没有自由。”37.78%的乞讨者曾接受过救助，询问他们为何依然坚持乞讨时，他们的体会更深些：“进去10天，还是要送返回去，回去就是死路一条。”而事实上，救助站遭冷遇已成为救助政策施行中的难点问题了。广州市救助站自2005年1月21日起，派出工作人员与相关部门组成流动救助小分队，协助街上的流浪乞讨人员到救助站求助。到当年8月15日止，共劝导街头流浪乞讨人员1484人次，但仅有70多人愿意回家。在广州天气比较寒冷的12月和1月，工作人员向流浪乞讨人员派发《求助指引卡》，劝导流浪乞讨人员到站求助。但到市区分站求助的人员寥寥无几，效果很不理想。^［2］就是救助站为他们送去御寒衣物，个别职业乞讨者还拒绝接受。更有甚者在城管劝导其到救助站求助时，乞讨人员居然掏出手机拨打110报警，告城管人员妨碍乞讨，真叫城管哭笑不得。显然，目前城市内存在大量的职业乞讨者。在调查中，从135位被访谈者自诉的乞讨原因中进行判断，仅有5人是属于因丧失了劳动能力或劳动机会、个人或家庭遭遇天灾人祸却又缺乏社会救济，唯有通过乞讨行为以获取生存资源的“原生型乞讨”者。其余的基本属于职业型乞讨者，其中存在一定数量的组织、指使、教唆、胁迫、诱骗他人行乞的团伙及以行乞为掩护从事违法