城市成长（Urban Growth），是指城市空间规模的扩大和增长。政府城市成长管理（Government Urban Growth Management），是指城市政府为了推进城市空间健康、稳定、有序地拓展，对于城市空间的实体扩张进行的引导与调控，以及为达到引导控制目标而采取的一系列措施的总称。

一 广州高速城市化进程中政府城市成长管理的主要举措

自20世纪80年代以来，广州的城市化呈现出加速发展的趋势，城市发展规模也不断扩大，现已发展成为下辖10个区、2个县级市，人口近1000万，市域面积达7434平方公里、城区面积达3718.8平方公里、建成区面积达350多平方公里的特大型城市。在城市空间规模扩展的同时，广州市政府的城市成长管理也同步跟进。回顾20世纪90年代至今的广州市政府城市成长管理的轨迹，我们可以发现，其所采取的实际上是一种城市政府主导的、高土地输出的城市成长管理模式，具体表现在如下几个方面。

（一）为强化对企业和投资的吸引，放松对城市土地输出的政府监管

1990年，国务院颁布《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》，全面结束了土地无偿、无限期、无流动的使用制度，建立起了土地批租制度。土地批租制度明确了土地使用权可以有偿出让和转让，从而为城市政府将土地作为“主要财政来源”提供了依据。此外，伴随着中央对地方权力的不断下放，城市政府实际上成了发展城市经济的主要角色，这既因为在现有的政绩考核指标中，领导干部只有发展了城市经济，才能够有突出的政绩，从而得到上级的认同和升迁；同时，也只有发展了城市经济，才能够获得当地居民及其代表的支持，从而取得地方的拥护。在这个过程中，城市政府所能够获得的大量资源被用来满足城市经济发展的需要，而作为城市政府拥有的价值最大的资产——土地，就更会用来服务于经济发展的总目标。因此，广州市政府作为城市土地资源的输出者，关心的经济利益，不仅包括土地使用权出租产生的直接经济效益，还包括土地使用权出租后产生的财政效益，土地批租的效益成为广州市政府率先追求的目标，并选择以土地的低门槛实现对企业和投资的吸引。在实际工作中，广州市政府就出现了放松土地输出监管的现象，如，降低工业用地的价格，对重点企业、纳税大户还在降低后的地价上再给予各种有形或无形的优惠待遇。

（二）通过多种路径，推进城市空间的高速拓展

改革开放以来，发展一直是硬道理，而创办开发区、引进资金、创造产值、增加就业等，不仅是发展的衡量指标，也是对政府官员政绩考核的重要标准。广州市政府为了吸引投资、扩充经济总量，进而实现上述发展指标，并获得良好的政绩，即在其城市成长管理中采取了下列措施，推动了城市空间的高速扩张：一是通过城市规划和具有独立土地审批权的开发区建设，增大土地供给、优惠土地开发；二是将部分规划和土地管理权限下放到开发区、大学城、科技园和旅游度假区等，出现多头供地、擅自出让土地等问题；三是在县（市）改成城区的过程中，部分地方把主要精力放在“卖土地、引投资、搞建设”上，在具体实施中急于求成，盲目攀比，具有短期行为的特征；四是政府对存量土地缺乏有效管理，大量已批让出去的土地以及开发企业通过收购、兼并新获得的土地，集中投放市场，导致房地产开发向郊区的无序拓展。

（三）城市空间拓展沿着摊大饼式的近域蔓延线路，同时又着力于对重要、敏感区位的先占和控制，造成了城市空间成长的不清晰性

从广州城市空间拓展的实际情形来看，城市政府主要从财政成本的角度出发，选择成本最低的区位引导城市空间发展，即选择城市边缘接近市区的近郊区位作为城市拓展的主要空间，采用操作简单而副作用不会立即显现的放量扩张的摊大饼模式促进城市空间发展。如，广州曾采取了以老城为中心的向外“摊大饼”式的城市空间成长模式。这种城市“摊大饼”式的发展模式不仅造成城市经济规模偏小、中心区密度偏高、交通拥挤、集聚财富能力偏低，以及周边土地价值递减的现象，还带来了交通拥挤、环境污染等问题。此外，广州市政府为了不断强化其竞争能力，一方面，通过各种基础设施建设，构筑具有延伸渗透能力的空间形态，通过发展逐步吞并邻近市县的部分区域；另一方面，为吸引相邻城市的消费者，广州市政府