1978年至今，中国走过了改革开放30多年波澜壮阔的伟大历程，经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。经济体制改革的不断推进，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制的重要转型；对外开放的不断扩大，使我国成功实现了从封闭半封闭社会到开放社会的历史转折；坚持以经济建设为中心，使得我国综合国力迈上了新台阶，30多年来国内生产总值年均增长达到世界发展史上罕见的9.8%；与此同时，我国的政治体制改革不断深化，社会主义民主政治得到了稳步的发展。

然而，伴随着中国工业化、市场化和城市化进程的加速，涌现出越来越多的社会问题，如贫富悬殊现象的出现，城乡差距的拉大，农民工及其子女的城市化问题，社会伦理道德和价值观的混乱等。在社会稳定和可持续发展的前提条件下，国家出台了一系列政策以缓解这些问题，如农村义务教育阶段的“两免一补”政策，全面取消农业税，农村养老保障体系的建立以及推进城乡一体化建设等。与此相对应，在社会领域中各类公益性的社会组织发展迅速，如今这些组织已广泛分布于扶贫、慈善、科研、教育、文化、卫生等各个领域，以各个项目和活动的形式培育现代社会公民所应具有的美德和参与精神，倡导社会的公平与公正，努力协助政府探索公共服务供给的有效途径。

本文通过对北京市公益性社会组织的个案研究，探索此类组织在中国的特大城市和经济发达地区的现状、功能与困境，并提出相应的政策建议。

一 北京市公益性社会组织的概况

公益性社会组织具有两个主要特点：首先，主要是站在社会的立场协调公民与国家和市场的关系；其次，面向社会公众提供志愿服务或有偿但不以营利为目的的公益性服务。此类组织包括社团类中的慈善组织、环保组织、扶贫组织、维权组织；公募与非公募基金会以及从事社会服务与公益慈善的民办非企业单位（以下简称“民非”）。除此以外，工会虽然目前仍然属于人民团体范畴，要充当党和国家与工人阶级之间桥梁和纽带的角色，但在市场化过程中，它的职能转型正在成为一种特别强烈的时代要求。^[1]

到2009年底，在北京市民政局登记注册的社会组织共6768家，其中社团有3148家，“民非”3506家，基金会114家（其中公募基金会26家，其余均为非公募基金会）；此外，在社区备案的社会组织有11683家。在这些组织中享有公益性捐赠税前扣除资格的社团为2家，基金会为80家，所有“民非”均不享有此种资格。北京市社团办基金会管理处处长石怀淼告诉笔者，在这些社团和“民非”中从事公益性活动的不会超过200家，而所有的基金会从理论上来讲，都是具有公益性质的。由此笔者可以得出北京市公益性社会组织占所有社会组织的比重仅为4.6%。这一比例对于像北京这样一个中国特大型城市而言显然是偏低了。

从目前北京市三类性质的社会组织的整体发展态势看，发展得最快的是非公募基金会，近几年均以20%的速度持续增长。就社会的需求而言，在未来“民非”会有一个较大的发展以承接从事业单位中转移出来的部分职能；此外，那些扎根于社区的社会组织也会在政府购买服务的大环境中逐步增长。

如今公益性社会组织的发展所面临的挑战是：面对小政府、大社会的发展趋势，由于部分社会管理者的思想观念不够解放，以及政策扶持的力度不够（这里主要指双重管理政策、税收政策和公共财政政策），导致政府职能转移没有到位。各种因素交互作用使社会组织在发展的过程中面临诸多制度障碍。

为了深入了解北京市的公益性社会组织的具体状况，笔者走访了一家公益性社团，两家公益性“民非”，两家北京市非公募基金会和两家全国性非公募基金会，并与机构负责人进行了深度访谈。在下文中，笔者将对其中的一家社团、一家民非和一家北京市非公募基金会进行个案描述，并在此基础上对北京市公益性社会组织的现状、功能和困境展开分析。

二 个案描述

（一）北京市协作者文化传播中心

北京市协作者文化传播中心（以下简称“协作者”）成立于2003年，是一家为流动人口提供志愿公益服务的机构。“协作者”为中国社会工作协会社会公益委员会注册的公益团体会员，为二级社团。协作者共有9位全职员工，其中有2位中级社工师，4位初级社工师。

协作者的服务项目主要有以下几个方面。