2009年4月13日，经国务院授权，国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划（2009～2010年）》。这是中国第一次制定以人权为主题的国家规划，是一个历史性的突破，堪称中国人权事业发展过程中的一个里程碑。

一 从人权白皮书到人权行动计划

在该计划发布之前，国务院新闻办公室不定期发布的人权白皮书是中国政府发布的系统介绍人权领域相关政策、立场和发展状况的重要文件。虽然中国政府从20世纪80年代初就开始批准包括《消除对妇女一切形式歧视公约》在内的联合国人权公约了，但是在较长的时间里，“人权”不是一个法律术语，通常人们只说“权利”和“权益”，而不用“人权”立论。1991年11月2日，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，标志着中国政府开始将“人权”纳入主流话语，大张旗鼓地谈论人权，倡导人权。

第一个人权白皮书向国内外正式表明中国政府对人权的态度、立场、基本政策和实践情况，具有较高的权威性。该文件一经发布，就在国内法学界引发了关于人权问题的讨论热潮。而且，人权研究迅速从以引介国外情况和配合人权领域的外交斗争为主转到全面研究中国如何参加和实施以联合国人权公约为主要内容的国际人权标准。

十多年来，中国人权事业不断推进，取得了举世瞩目的成就。自第一个人权白皮书发表以来，国务院新闻办相继发布了约30个与人权有关的白皮书，其中有的白皮书一般性地介绍中国的人权状况和中国人权事业的新发展，有的专门介绍了特定地区如西藏、新疆等地区的人权状况，还有针对知识产权、计划生育等问题的专题性白皮书和针对妇女、儿童、老年人等特殊群体权益保障的白皮书。这些白皮书具体、动态地记录和展现了中国人权事业的发展进程。

如果说人权白皮书以总结、宣示为主，人权行动计划则是侧重于政府规划和实际行动。中国主动地从人权的视角来规划和行动，使人权实现获得最大化，具有重大的意义。可以说，从人权白皮书到人权行动计划，这是中国政府发布人权权威性文件的一次新实践，是一种质的飞跃。

二 计划是中国发展人权事业的新步骤

早在2008年10月28日，中国常驻联合国副代表刘振民大使就在第63届联大三委关于人权议题的发言中透露了中国正在起草国家人权行动计划的消息。同年11月4日，在《世界人权宣言》通过60周年前夕，新华社正式对外发布消息称，中国政府决定制定国家人权行动计划。国际主流媒体均在第一时间予以报道。

中国《国家人权行动计划（2009～2010年）》的出台具有一定的国内和国际背景。在国内，2004年中国修订《宪法》，规定“国家尊重和保障人权”，为人权事业的进一步发展奠定了坚实的基础。近年来，中国政府倡导的以人为本的科学发展观又为该计划的制定提供了重要的政策依据。保护人权的内容已经写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，也写进了执政党中国共产党的《章程》和中国共产党第十五次、第十六次和第十七次全国代表大会的报告。

在国际上，1993年维也纳世界人权大会通过了《维也纳宣言和行动纲领》，建议每个会员国考虑拟订国家人权行动计划，明确该国为促进和保护人权所应采取的步骤。此后，27个国家制定了30多个国家人权行动计划。中国是联合国安全理事会的常任理事国，更是联合国人权理事会的理事国，制定国家人权行动计划表明了中国政府对于实施联合国人权公约规定的国际义务的真诚态度，更展现了中国切实推动人权事业的坚定立场、主动性和积极性。因此，从这个意义上说，中国出台首个国家人权行动计划是情理之中的举措。

三 计划起草过程也是社会各界广泛参与的过程

其实，该计划的起草工作要大大早于媒体发布消息的时间。众多的政府部门和非政府组织，包括专家和学者被邀请参与计划的讨论和起草工作。政府专门设立了国家人权行动计划联席会议机制，由国务院新闻办公室和外交部牵头，成员单位共53个。为制定好行动计划，还邀请一些高校和研究机构的专家组成专家小组参与行动计划的起草制定工作。

由国务院新闻办和外交部牵头制定该计划，主要是考虑有利于政府计划的人权视角的整合，而国务院之外的立法和司法部门完全可以密切配合；还因为国务院新闻办和外交部长期以来人权方面的国内实践和对外交往领域非常活跃，熟悉