经过30多年的法制建设，中国已初步形成符合中国国情、具有中国特色的社会主义法律体系。行政法规体系是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，由现行规定和调整国家行政管理方面的法律规范构成，并以行政法规、具有行政法规效力的国务院决定（命令）和部门规章为主体。根据《立法法》的规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院各部委根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门权限内，发布命令、指示和规章。与地方政府规章不同，国务院各部委所制定的部门规章均为实施性立法，属于中央立法权限的组成部分，其内容是对法律、行政法规的原则性规定进行细化，或者是基于国务院的明确授权。

一 中国社会主义行政法规体系建设的历史回顾

新中国成立初期，法律并未明确规定政务院具有立法权，但有权“颁发决议和命令”。1954年《宪法》规定了全国人民代表大会是行使立法权的唯一机关，全国人民代表大会常务委员会只能制定法令，不能制定法律。国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况，其以“命令”、“条例”等形式批准、通过了大量法律规范性文件，文件数量大大超过了全国人大及其常委会的立法数量，在经济管理和社会管理方面起到重要作用。国务院各部委也以“命令”、“指示”、“办法”等形式通过了诸多规范性文件。据统计，截止到2007年底，从新中国成立到1978年十一届三中全会召开，以政务院、国务院名义出台的法律规范性文件，仍然有效的有32部。

改革开放之初，邓小平同志提出“一手抓民主、一手抓法制”的“两手抓”思想。同时，中国共产党在总结历史经验的基础上，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设基本方针，由此开创了中国社会主义法治建设的新时期。可以说，真正从法治意义上开始建立中国特色社会主义法律体系的起点为1978年的十一届三中全会，因此，本文所研究的行政法规体系也是以十一届三中全会为逻辑起点的。

1.初步恢复法律制度阶段（1978年12月十一届三中全会至1982年底颁布《宪法》和《国务院组织法》）

十一届三中全会后，中国行政法规体系开始得以恢复重建。五届人大常委会于1979年11月29日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》规定：“从1949年10月1日建国以来，前中央人民政府制定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人大制定的宪法、法律和第五届全国人大常委会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。”从此，一大批法律法规得以恢复执行，最典型的即为恢复执行1957年制定的《治安管理处罚条例》，对维护当时百废待兴的社会治安、制裁违法行为起了巨大作用。同年，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》通过，明确规定省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规，但须报全国人大常委会和国务院备案。从此开始确立了中央和地方双层立法架构。

1982年3月8日，五届人大常委会第22次会议通过全国人大常委会《关于国务院机构改革的决议》，明确规定各级各部的职数、年龄和文化结构，并将国务院各部门由100个精简为61个。同年12月4日通过的《宪法》规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，发布决定和命令，并对国务院和地方人民政府的权力作出规定。这标志着，立法机关与行政机关之间的立法权限开始明确。10日，通过《国务院组织法》规定各部委实行部长、主任负责制，可依法制定规章。自此，制定行政法规、部门规章有了法定的依据。

2.以宪法为基础，开始构建中国特色社会主义法律体系阶段（1983年至1992年党的十四大）

六届全国人大以来，不仅在适应经济体制改革方面制定了一批适应改革需要的法律法规，而且在政治体制改革方面立法也取得成效。以宪法为基础的社会主义法律体系开始构建，立法为经济、政治体制改革提供法律保障的作用日益凸显。

这期间，为适应改革对立法的需求，使立法决策与改革决策相适应，全国人大及其常委会作出过两个授权决定。一是1984年9月，全国人大常务委员会作出《关于授权国务院改革工商税制、发布有关税收条例草案试行的决定》，决定授权国务院在实施国营企业利改