一 地方政府发放消费券的背景

为应对国际金融危机，各国政府纷纷出台各种政策措施以恢复经济，刺激增长。在投资、出口、消费这三驾拉动经济增长的“马车”中，消费发挥着拯救经济的基础性作用。中国在经历了持续30年的经济高速增长后，面对此次金融危机也未能独善其身，实体经济发展受国际经济环境的影响有所放缓。特别是外贸出口大幅下滑、国内有效需求不足成为影响中国经济持续、稳定发展的主要因素。为了应对这种经济形势，中国政府制定、实施了一系列政策措施，以4万亿的中央政府财政经济刺激计划为龙头，配合刺激消费，加快完善社会保障体系等一揽子经济刺激计划，全力推动经济增长。消费券正是在这样的背景下出现的。

消费券是指由各级政府在本级预算（含当年预算收入和以前年度预算资金结余）中安排发放的用于兑换商品（或服务）的有价支付凭证。2008年底以来，国内部分城市，如杭州、成都、常州、重庆等城市，都相继由特定发行人向特定对象发放了消费券。消费券一出现就立即引起了各方的广泛关注，利弊众说纷纭。由于各地的具体情况不同，国内城市在发放消费券时，实际操作的具体形式不一而足，甚至在操作机制的某些方面出现了一些与现行立法不适应的问题。为规范地方政府消费券发放使用管理，充分实现政府消费券刺激消费、扩大内需、保障民生、促进发展等政策目标，维护正常市场秩序，保障消费者合法权益，根据《中华人民共和国预算法》等法律法规，财政部于2009年公布了《关于规范地方政府消费券发放使用管理的意见》。由此，地方政府发放消费券的制度措施得到了支持和肯定。

二 地方政府消费券法律关系主体的财政法规制

消费券涉及的法律关系有三方面，包括消费券发放机构、消费券使用者、商品或服务供应方，也即政府、居民和供应商。在消费券法律关系中，存在消费券使用者与供应商之间因市场交易而生的民事法律关系；同时，消费券的发放属于财政支出（具体为对居民的财政转移支付）的一种形式，所以，三方关系均应受财政法的规制。

（一）对消费券发放机构的规制

消费券发放机构为广义上的政府^[1]，具体来说，在横向上包括权力机关和行政机关，纵向上包括中央政府和地方各级政府。就横向方面而言，行政机关在现代市场经济条件下负有社会保障和宏观调控之责，所以，行政机关具有消费券发放的决策和执行权。就更为具体的行政部门而言，发放主体应当为综合性的宏观调控部门。根据公共财政的要求，行政机关作出消费券政策决议、编制相应预算，都须提交权力机关审议。

在纵向方面，根据财政分权原理，中央与地方都拥有消费券发放权。由于消费券发放具有短期性，而不是常规性的财政支出形式，其在更大程度上属于财政性的宏观调控行为，因而实践中多由中央政府推动。但是，宏观调控的实施依赖各地对政策的贯彻。同时，对一国尤其是大国而言，各地经济情形不同甚至差异较大，所以，地方政府的决策、执行在经济调控中具有基础性作用。

地方政府发放消费券应当受财政法相关原则的规制，并满足相应的要求。首先，必须符合国家宏观经济形势及调控政策，同时契合当地经济发展的要求。其次，地方政府消费券的发放还应受财政法“财政平衡”原则的约束，只有具备相应的财政资金才能实施消费券发放计划。如果当地政府在财政赤字严重的条件下发放消费券，不但会加大财政风险，还将损害未来的消费能力。总之，地方政府消费券发放应具备相应的经济、财政条件，只有这样，才能在保障地方政府财政稳健运行的基础上，发展地区经济，有效地落实国家宏观调控政策。

（二）对消费券使用者的规制

消费券使用者是指消费券的合格的领取、使用者。从实践来看，消费券使用者的确定大致可以分为两种类型：普惠模式和特惠模式。特惠模式主要以社会救济为目的，针对特定群体尤其是弱势群体发放消费券。普惠模式则不设定具体目标群体，发放对象为广大公众，旨在更有效地实现刺激经济的目标。中国台湾地区曾在消费券发放决策过程中，就消费券是救济穷人还是全民福利进行过热烈讨论。最终，行政当局确定为普惠制，向台湾地区居民每人发放3600元消费券。在中国大陆，2008年底，成都市政府对登记在册的城乡低保对象、农村五保户、城