2008年，四川汶川发生特大地震，房屋倒塌，人员伤亡，经济遭到毁灭性打击，社区遭到破坏，其惨烈程度几乎史无前例。在汶川地震发生一年之后，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组于2009年4月和8月两赴四川灾区调研灾后重建工作，了解四川灾后重建涉及的相关法律问题。调研组走访了绵阳、北川、都江堰、彭州、双流、新都等地，与各级干部和基层百姓进行了广泛深入的座谈。

调研发现，地震引起的问题之多、之复杂超出了人们的想象。地震虽然是非常态的，但是，四川各级部门在灾后重建中的基层民主实践和经验，对常态的和非常态的基层民主建设都具有一定的启发和参考作用。

一 四川省灾后基层民主“参与式”重建的内容

四川汶川地震灾后安置和恢复重建为中国的基层民主实践提供了更广阔的平台，展现了更大的空间。大灾难对各级政府提出了严峻的挑战，沿用传统的政府治理、救灾和灾后重建模式显然是不现实的。

汶川地震引发的问题非常复杂。首先，政府必须在较短的时间内解决1000多万人的住所问题。其次，必须尽快恢复基础设施、服务能力和工农业生产。再次，各种利益错综复杂，地震造成的各种诉求多，协调困难。最后，在市场经济条件下，这样大规模的救灾工作是一个全新的课题，也是一个巨大的挑战，需要有新理念、新思路、新机制和新举措，四川灾后“参与式”重建恰好给人们提供了这样的经验。

1.恢复受损的基层组织，保障灾后“参与式”重建的领导核心

四川汶川地震对灾区的基层组织造成了巨大的破坏。据不完全统计，到2008年5月24日，有585名基层干部遇难（其中有县级干部2人），31名县级干部重伤；上千个基层党组织残缺，百余个受到严重损失^[1]。北川羌族自治县有897名党员遇难，466名干部遇难，遇难干部占全县干部总数的22.65%，受伤住院200余人，占干部总数的10.3%。其中，村级基层组织干部遇难50人，村级党组织书记、村委会主任遇难27人，141个基层党组织严重受损^[2]。由于一些地区干部伤亡严重，出现了救灾群龙无首、人心涣散的现象，这对灾后人心稳定、灾后恢复重建等极为不利。在最短的时间内恢复受损的基层党组织，使基层干部走在救灾和重建的第一线、组织灾民抗震救灾，是抗震救灾以及灾后重建工作的关键。

灾区最常见的办法是组建临时党组织，有了党组织，就有了抗震救灾的主心骨。当灾难降临，上级领导遭遇不幸后，一些党员自发地在受灾的乡村、帐篷区、板房区、集中安置点成立了临时党组织，组织领导抗灾自救工作。据统计，震灾发生以来，四川省各灾区农村共组建临时党组织720个。都江堰市虹口乡在地震后成为一座“孤岛”，交通、通信与外界完全阻断，乡党委震后10分钟便在政府大楼废墟上成立了虹口乡抗震救灾指挥部，将机关党员干部分成8个组，迅速赶赴学校、医院、村庄组织自救，仅用一天半时间就转移灾民6000人，从废墟下抢救出伤员66名。极重灾区北川县在曲山、擂鼓、陈家坝、桂溪等重灾区受灾群众集中安置点，采取村与村、村与社区、村与企业、村与援建单位联建、合建、共建等多种渠道，建立临时党委6个、临时党总支5个、临时党支部28个、帐篷党小组501个。临时党组织引导各个集中安置点成立了临时管委会，组建了安全保卫、卫生防疫、思想安抚、弱势帮扶等群众性自治小组，鼓励受灾群众自我管理、自我服务。极重灾区安县在受灾群众安置点建立了临时党委9个，临时党支部31个，党小组112个，其中，茶坪乡千佛村、德胜村党支部与开展援建的驻滇高炮旅某营党组织共同组建1个临时党委、2个党支部，有效推进了抗灾自救工作^[3]。

为了解决地震造成的干部减员问题，灾区各级领导部门注重选拔抗震救灾一线干部到基层领导岗位。例如，救灾期间，北川共选拔补充乡镇领导干部40名，安县选拔补充乡镇领导干部25名，并将其中23人安排到受灾最重、工作难度最大的乡镇工作。江油及时将33名在抗震救灾和灾后重建工作中表现突出的优秀干部选拔进入乡镇或部门领导班子^[4]。各地还注重选拔在抗震救灾一线表现突出的人员直接担任党组织书记、代理村主任，把在本地服务受灾群众、推动灾后重建、促进灾区和谐等方面工作能力较强、在群众中呼声较高的人才及时选拔到村领导岗位上和后备干部中。

基层领导班子配备齐全后便有效地