一 引言

我国是具有五千年历史的文明古国，文化资源极其丰富，然而，我们对丰富资源的开发、利用和传播却不尽如人意。与发达国家甚至某些发展中国家相比，我国以文化资源为运用基础的文化产业在企业规模、资本实力、科技及应用水平、竞争力和创新能力等方面都存在着较大的差距。有数据显示，“我国的文化产业竞争力在世界15个主要国家中以0.22的竞争力指数排名倒数第一，比同属于第三世界国家的南非和印度还分别低0.01和0.02。”^[1]可以说，我国的文化产业依然处于弱小产业和幼稚产业阶段。

政府是影响一国文化产业形成竞争优势的重要因素，从世界各国的产业发展经验来看，以政府为主体制定的文化产业政策法规将直接或间接影响文化产业的发展环境和资源配置，影响市场结构和市场机制的完善以及文化产品的生产与传播，在扶持、促进文化产业的发展中起到至关重要的作用。

1989年，国务院批准在文化部设置文化市场管理局，全国文化市场管理体系开始建立；1991年，文化部出台了《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》；1996年，国务院颁发了《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》；2000年，党的十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，第一次正式提出了“文化产业”的概念，要求完善文化产业政策法规，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。2008年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，确定了“十一五”期间重点发展的文化产业大门类，它们依次为影视制作业、出版业、发行业、印刷复制业、广告业、演艺业、娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业。“文化产业”的正式提出标志着我国对文化产业属性的认可，而从“文化事业若干经济政策”到“文化经济政策”再到“文化产业政策法规”的用词和规定，也标志着文化产业政策法规在整个产业政策体系中获得重视，并开始作为一个独立的产业政策群自成体系。

二 文化产业政策法规管理的依据、目标和原则

文化产业有着与一般产业不同的特征，分析中国的文化产业政策法规首先要明确政府为什么要管理文化产业、管理的目标以及如何管理等问题。

（一）管理依据

产业政策是政府有关产业的所有政策的总和。一直以来，经济自由主义致力于推崇市场的自发调节作用，反对政府运用产业政策干预经济。但从世界各国的经济实践来看，产业政策在纠正市场失灵、增强产业竞争力、提高经济发展动力等方面充分体现了其有效性。美国、德国、日本和韩国等国家的产业发展实践都说明了产业政策的正面作用。此外，有研究表明，产业政策只对那些收入比较高、生产效率好、在国际贸易上有发展前途的产业有明显的效果，而对其他产业则并非如此。^[2]从国际产业发展规律和文化产业本身来看，文化产业无疑具备上述特征，这为文化产业政策法规的合理性和有效性提供了很好的依据。

（二）管理目标

就文化产业政策法规而言，尽管各国使用的概念名称和管理范围不尽相同，但核心都是希望通过产业政策法规的制定和实施推动基于创意和文化的产业的发展。文化产业政策法规在不同国家和产业发展的不同阶段都有着不同的内容，也有着不同的内涵和意义。相对于美国和欧洲的许多发达国家，我国的工业化和现代化尚未完成，文化产业还处于起步和初级发展阶段。在很多情况下，我们既要保证现有工业、制造业的继续发展壮大，另一方面也要迅速发展文化产业，并利用后发优势实现跨越式发展，使整个国家能在国际竞争中立于不败之地。

1.加快推进我国产业结构升级

产业结构升级是世界各国产业结构调整和优化的重要内容，对于推动一国经济的持续健康稳定发展具有决定性意义。2008年，我国三次产业的比值结构已经达到11.3∶48.6∶40.1，第三产业的比重有所提高，但是，从横向比较来看，美英等发达国家第三产业的比重都在70%左右，我国与其存在较大的差距；从结构来看，我国的第三产业只能说基本实现了从以传统服务业为主到传统服务业与现代服务业共同发展的转变，现代服务业的发展水平仍然有待提高。因此，我国文化产业政策法规的核心目标之一就应当是主动适应经济结构变动的趋势，把培育和发展具有增长潜力的文化产业放在优先