欧盟作为一个超国家的政治实体，从20世纪80年代中期开始日益认知文化对经济、社会整合的影响，^[1]90年代以后把文化发展作为地区长期重点战略之一。随着欧盟内部的扩大及外部全球化的挑战，各民族国家间的文化差异及分歧并未能在欧盟架构下获得重视和解决，不同民族文化之间的相互尊重和缺乏超越民族间的文化共同情感导致了欧洲社会整合受到了阻碍。欧盟重新反思区域政策与行动，试图以一种新的文化模式，培育欧盟境内的人民产生一种“欧洲共识”，通过构建欧洲认同、国家认同、地方认同共存的多重的、重叠的文化认同模式，使不同层次的认同相容于欧洲多元特质的文化中，促进欧盟更深层次的整合。

欧盟是由各个不同政治体制、历史传统的民族国家组成，各个成员国采用各不相同的政策工具实现其政策目标，形成了各具特色的文化政策。成员国对文化整合议题高度敏感，一些国家，如英国、丹麦，不希望内部文化政策或自身的文化、思想价值、道德观念与生活方式等受到干预，或被其他成员国整合，坚持文化差异性和文化主权优越性。所以，建立一套制度化的欧盟统一文化政策来取代民族国家在文化事务上的主导地位是不现实的。^[2]欧盟在文化领域始终强调“辅助性原则”，^[3]即共同体的活动是支持和补充成员国的活动；在法律文书中也未曾出现文化政策用语，而是以“文化计划”（cultural program）、“文化活动”（cultural activity）、“文化措施”（cultural measure）或“文化行动”（cultural action）等措辞代替，但实际上欧盟文化政策的内涵在其中还是得以显现并具体落实。

联合国教科文组织把文化政策与措施定义为：地方、国家、区域或国际层面上针对文化本身或为了对个人、群体或社会的文化表现形式产生直接影响的各项政策和措施，包括与创作、生产、传播、销售和享有文化活动、产品与服务相关的政策和措施。^[4]从这个定义来看，欧盟一系列的文化行动的内容均体现了区域文化政策导向。文化政策研究领域经常引用法国学者奥古斯汀·杰拉德的观点，即认为文化政策的重心在“政策”，它是最高宗旨、具体目标和执行手段组成的一套体系，由社会组织通过权威机构制定执行。一套政策中必定包含了长期最终目的、中期可测量的目标和具体实施手段（人员、资金和立法），这三个要素构成了一个连贯一致的体系。^[5]从这个视角来看，欧盟在文化领域中也设定了阶段性目标和措施，并在机构、人员、资金和法律上予以了保障。可见，欧盟区域文化政策是存在的。

一 欧盟文化政策的沿革发展

欧盟文化政策出台不过十多年，在此之前，欧盟各级机构行动范围主要是经济领域，并没有把文化领域纳入职权范围中来贯彻，其在欧盟的政治议程中所占比例与分量相当微小。^[6]20世纪90年代以来，欧盟各成员国普遍认识到：市场经济促动的文化产业化已成为各国经济增长最为可靠的生力点；文化在特定层面上是整合社会、促成集体认同与维持社会稳定的关键性力量。欧盟也开始将文化视为社会整体和经济发展的重要组成部分，提出文化本身的固有价值可以加强社会联系，创造经济财富。因此，在1992年《欧盟条约》（即《马斯特里赫特条约》）中增列了第128条（即后来《阿姆斯特丹条约》第151条）以及其他文化相关条款，赋予了文化新的法律地位。直至1996年，欧盟委员会（European Commission）与欧洲议会（European Parliament）才依共同决策程序，进行了一系列具体文化行动计划——“万花筒计划”（Kaleidoscope Program，1996～1999）、“阿丽亚娜计划”（Ariane Program，1997～1999）、“拉斐尔计划”（Raphael Program，1997～2000），涉及的领域包括艺术文化活动的创作与交流；文学翻译与图书出版、阅读活动；以及文化遗产的传播与保护。

为了缔造“欧洲文化空间”，欧盟把系列文化支持项目或计划进行了整合，专门制定文化大纲——“文化2000计划”（Culture 2000 programme，2000～2006）——以取代既有的“万花筒计划”、“阿丽亚娜计划”和“拉斐尔计划”，建立了一个单一的欧盟文化行动计划。在项目的财政资助额度上也有明显增幅，^[7]提升至1.67亿欧元。此后，欧盟文化建设速度明显提升，与之配套的组织机构、发展政策、具体措施与资助额度也大幅提高。欧盟继而推出的“文化2007计划”（2007～2013）预算为4亿欧元