《大辞林》词典定义“公共服务”为：由公共机构提供的面向广大群众的福利事业，如教育、医疗、司法、消防、警察等。这里面包含了两个几乎等同于“公共”的词语：“公共机构”与“广大群众”。一为“服务”的执行者，一为“服务”的受益者；二者的强调导致“公共服务”的重心偏移。在日本，出于以“公物”^[1]概念为主导、行政是提供公共服务的前提，“由行政执行的服务（行政服务）才是公共服务”成为共识。

日本面向国民的公共服务主要由地方自治体来提供，它是在国家一元化的规定下执行的自主供给。这种中央集权型、统一的供给体系是日本明治时代为迅速实现富国强兵、赶超欧美诸国而导入的德式行政体系，它在追求大量生产、大量消费的工业化社会中发挥了有效机能。可是，随着现代经济的发展，日本从工业化国家转变为以成熟的服务经济为中心的社会，国民对公共服务的需求变得极为多样化、高度化。另外，由于地理、气候风土、人口规模、年龄结构、地域文化的差异，各地区形成了不同的公共服务体系。

于是，多样化、高度化、地域化的公共服务需求，与中央集权化、统一化的行政供给体系之间，出现了越来越大的隔阂。“公共服务”从“行政服务”的专属性质转变为“从多种提供主体中选择最合适的”来提供公共服务。并且，由于经济长期萧条，自治体财政陷入了经济危机。为解决危机，进行财政改革的重要一环就是通过“市场”与“竞争”将公共服务向民间开放，使之成为经济增长的重要来源。PPP就是在这样的时代需求中迅速发展起来的新型公共服务体系。

2004年日本内阁府决议“规制改革暨民间开放推进3年计划”，在这一精神主导下，2005年试行引进了“市场化测试（官民竞标制度）”（《市場化テスト（官民競争入札制度）》），并开展了3个领域内的8项模范事业，2006年通过法制化《公共服务改革法》（《公共サービス改革法》）全面推进。此外，在地方自治体中，自20世纪90年代后半期开始对公共部门的业务进行全面审查，导入了业务的外部委托、公共设施的经营委托及PFI制度（Private Finance Initiative），2004年制定“公共设施指定管理者制度”（《公の施設の指定管理者制度》）^[2]，有效推进了公共文化事业中民间主体的能动性。

一 日本“公共服务”概念

“公共”原是对西方“public”一词的翻译，但它在古代汉语中早已存在^[3]。所谓“公”指的是将事物广泛施与众人的意思，“公共”因此获得一种横向联系的性质，人们围绕其左右活动。后来，当“公共”成为思想史上一个专用名词出现于朱子学中，它似乎带有强调上下秩序体系的道德的意味，然而其内质是面对“更广泛的所有的人”^[4]。“公共”的本意原来如此，然而，现代日本社会所渗透的“公共”乃是由官方机构提供的服务，或称为“行政服务”。事实上，很多公共服务制度的制定就是以官方机构执行为前提的。那么，这种“公共”认识是否妥当？神野直彦^[5]指出，现在主要由地方自治体提供的“公共服务”是从地域社团、公社或家族等共同体承担的职能变化而来的。

在欧洲主要由教会承担教育、医疗、福利等职能，在日本近世则由“寺子屋”（私塾）、地域合作社、街坊四邻的居民小组等施行。像照顾老人、儿童保育都是家族内部的无偿贡献；农村的大队公社实行的水利灌溉则是现代社会中运营的交通、通信、能源等公共服务体系的雏形。可见，由家族、地域合作社开展的共同事业，正是今日公共服务的初始形态。现代日本社会中的公共服务，除了行政机构以外，还有很多私立学校、民间医院、私人诊所、民间保育园、民间铁路/电力/煤气公司等提供主体，这无疑是值得关注的一点。

因此，无论是通过历史沿革或是今日社会现状，都可以看出“公共服务”并非行政的独占之物，只有改变这一观念、立足于被提供服务的受益者一方，才能从根本上讨论公共服务的提供与手段。

二 日本公共服务体系的特点及其形成过程^[6]

那么，原本由多方共同承担的“公共服务”为何演变成单一的“行政服务”？其源头当追溯至明治时代。

1868年，日本通过明治维新成功地实现了从封建社会向近代社会的转型，作为深受西方列强压迫的东亚