农村义务教育是我国教育事业的重要组成部分，在我国教育事业发展中具有基础性和全局性的作用。21世纪初，国家对农村义务教育实施了“以县为主”的管理体制，采取了许多措施促进农村义务教育快速发展，成效显著。然而，在发展改革的前进过程中，一些新问题也逐渐暴露出来。

一 学校布局调整及其存在的问题

2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，要“因地制宜调整农村义务教育学校布局：按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。……在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学……”这一《决定》的颁布，标志着我国农村中小学新一轮布局调整的正式实施。

布局调整从现实做法来看主要是“撤点并校”，尤其是撤销一些办学规模小、办学质量差的村小和教学点。据统计，从2000年至2009年，我国农村（包括县镇）普通小学数从521468所缩减到263821所，减少了49.4%；从2000年至2007年，教学点减少了50.9%。也就是说，在十年间，我国农村普通小学数减少了近一半，其中县镇以下的村小和教学点是主要的撤并对象。

农村中小学布局调整，虽然在一定程度上优化了教育资源配置，提高了教育的投资效益和学校的教育质量，促进了区域教育均衡发展。但与此同时，引起了大班额的激增，增加了儿童上学的距离，甚至引发了新的辍学现象。有研究指出：“有些学生往返要步行十几里甚至二三十里。有些地方虽然家校直线距离并不远，但是学生到学校要爬崎岖的山路、蹚过深长的塬沟，既费时又危险。有些地方交通虽然便利，学生能够乘坐交通工具走读上学，但是很多乘用车都是农用车，即使是客车，不少也没有达到安全要求。安全问题成为家长和学生的一块心病。”^[1]在这种情况下，中央和省级政府共同组织实施了“农村寄宿制学校建设工程”（以下简称“寄宿制工程”）。

“寄宿制工程”计划从2004年起，中央财政投入资金100亿元，用四年左右的时间，帮助西部地区新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校。从此，在全国范围内掀起了兴建寄宿制学校的热潮。“寄宿制工程”的实施，对扩大农村学校的服务半径和服务人口，提高农村义务教育质量，减少适龄儿童的失学率和辍学率，促进区域教育均衡发展，都起到了重要作用。

布局调整，资源整合，寄宿制学校建设，从本质上说都是为了扩大教育规模、提高教育效益、促进区域义务教育均衡发展。但是“对义务教育阶段的学生来说，其心智尚不完善，人格不够健全，缺乏基本的生活能力”，^[2]过早的寄宿，会引起学生身体和心理的诸多不适。近年来，一些研究表明，我国大多数农村寄宿制学校不仅存在食宿条件差、安全事故隐患大、专职生活教师缺乏、加重了学生家庭的教育负担等问题，而且大多数学校本着“安全第一”，采取“圈养”的管理模式。一方面由于营养状况不良，严重影响了学生健康成长。有调查表明，农村地区6～12岁儿童普遍偏瘦，儿童身高和体重与城市儿童相比要低1～2个年龄，这是营养不良最直接的表现。^[3]另一方面，过早的寄宿在很大程度上造成了亲情关系的疏远，常常引发感情脆弱、焦虑自闭、自信心缺失、攻击性强等心理问题，不利于儿童健康成长。

为了避免因布局调整引发的新矛盾，2010年，教育部颁布的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》中对农村中小学布局调整做了专项说明，要求“地方各级教育行政部门在调整中小学布局时，要统筹考虑城乡经济社会发展状况、未来人口变动状况和人民群众的现实需要……对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并……对已经完成布局调整的学校，要改善办学条件特别是寄宿条件，保障学生的学习生活。”可以说，寄宿制学校建设在解决学生“上学远”的问题上取得了很大的成效，遗憾的是，各级政府往往将寄宿制学校建设作为解决学生“上学远”问题的唯一出路，忽视了儿童，尤其是低龄儿童的特殊性。在此，我们必须明确，寄宿制学校建设只是解决学生“上学远”问题的办法之一，不是也不应当成为解决适龄儿童“上学远”问题的唯一出路。按照国际惯例，解决学