武汉城市圈作为全国性综合改革试验区要统筹城乡发展，需要推进一些基础性制度变革，尤其是要改革与创新土地管理制度，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权。

如何落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，探索建立耕地保护和节约用地新机制，统筹保障发展和保护资源？如何规范农村土地流转和管理，建设城乡统一的土地市场？如何推进农村土地确权、登记、颁证，加强产权制度建设的力度，保护农民的权益？如何推进农村土地整治，搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台？如何推进征地制度改革，完善征地补偿机制，实现同地同价，统筹解决被征地农民的就业、住房和社会保障等，都是土地管理创新的题中之义。

国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史于2009年6月8～10日在成都召开的“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”上指出：“探索创新总体上应该在现有法律框架内进行。需要突破现行法律的，应该履行申报程序。改革试点应该做到‘全面探索，局部试点，封闭运行，结果可控’。要支持和鼓励国家各类综合改革试验区先行先试，注重把握‘梳理突出问题，设计解决方案，局部先行先试，形成制度成果’四个关键环节，边试点、边总结、边规范，积极推动政策制度的立、改、废。要切实加强监管，深入调查研究，跟踪评估改革效果，对实践中出现的偏差要及时予以纠正，使各项改革试点始终符合科学发展的要求。”武汉城市圈应该充分利用来之不易的“全国性综合改革试验区”的政策优势进行大胆的“闯”与“试”。

本文以农村土地流转为研究对象，探讨建立三种产权市场，即农用耕地产权市场、农村宅基地产权市场及农村非农建设用地产权市场。

一 目标：建立农村中的三种土地产权市场

土地流转应该分清土地的性质和用途，按市场化方式建立相应的产权市场。

第一，农用耕地产权市场。农用耕地产权市场建设是指在确保土地用途不变、流转过程公平合理、农民利益得到充分尊重和保护的前提下，大力支持以业主经营、大户租赁等方式实现土地使用权流转，推动土地适度经营、规模发展，吸引外部资金、技术、管理等稀缺要素，使农村土地能够真正成为实现农业结构战略性调整的资本平台。

第二，农村非农建设用地产权市场。长期以来，我国工业化和城市化的进程都只能在国有土地上进行，在这一过程中，农民付出了丧失土地权利的巨大代价。就目前而言，“失地”农民数量的大规模增加已经构成一个必须引起高度重视的农村内部不稳定因素。因此，应当探索培育规范的农村非农建设用地产权市场，让农民能够以土地租赁、入股等方式参与农村土地资源的非农开发，走一条农民凭借土地权利实际加入工业化和城镇化进程，合理分享工业化和城镇化发展利益的全新的发展路径。

第三，农村宅基地产权市场。土地是农民的基本生活保障，农民的绝大部分收入仍然依靠土地上的产出。目前我国国力还没有强大到对农民也像城镇居民一样实行货币化分房政策，他们没有经济实力来购买商品房，把宅基地无偿分配给农民建造房屋是维持农民最基本生活的现实选择。这样的现实使我们不能统一适用城镇国有土地使用权制度。所以，宅基地使用权制度有其存在的必要性，培育农村宅基地产权市场顺应了这种现实需要。

二 关于农村土地流转的研究动态

（一）土地流转的权利主体

关于土地流转的权利主体，王小映、党国英、李昌平、秋风、刘登高、于建嵘、叶檀等学者或官员大都认定应当是农户或农民，认为土地是否流转，应由农民自主决定，村集体和基层政府无权干涉，强制农民进行土地流转是侵害农民权益的行为。党国英认为由农民自主决定土地流转，其交易成本要比由集体决定并操作流转的行政成本低得多。刘登高指出，土地流转必须建立在劳动力转移和农民自愿两个基础上，国家出台鼓励土地流转的政策，只是为土地流转提供良好的环境，并不是要去强迫地方搞土地流转。于建嵘更是把农民在土地流转中的权利主体地位上升到法律高度，他认为土地的流转是农民的法定权利，它不应因其他规定而被削弱，强制农民流转土地也是侵害农民权利的，是非法的行为。叶檀认为农民不仅要有土地流转的决定权，而且还要有土地流转的定价权，他认为