设立国家综合配套改革试验区，是党中央、国务院在新时期深化改革的重大战略部署，是完善改革推进方式的重要举措，目的在于通过部分地区在体制改革和制度创新上的先行先试，为促进本地区经济社会又好又快发展提供体制机制保障，为全面完善社会主义市场经济体制提供经验和借鉴。

一 国家综合配套改革试验区的设立及其背景

（一）传统经济特区发展受到诸多挑战

传统经济特区指的是深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个经济特区。经过20年的发展，传统经济特区较好完成了中央政府赋予的特殊使命。进入21世纪以后，随着我国对外开放层次不断提高，程度不断加深，传统经济特区的发展面临着新的压力与挑战。

第一，特区不“特”已成现实。经济特区得以存在和发展的前提就是特殊政策，这里讲的特区不“特”并不是说特区已经不再享受特殊的政策，而是说以前针对特区的优惠政策现在已经普惠化了，有些地区的政策甚至比特区更“特”。一些地区为了招商引资，促进本地经济的发展，纷纷给予外商超国民待遇，各地区竞相优惠，形成招商引资的竞争态势。西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起的战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，特区不再是优惠政策的集中地。另外，两税合一的税收政策即将实施，两税合一本意是废除外资的超国民待遇，促进内外资企业的公平竞争，但对特区来说，这意味着特区最重要的一项优惠政策的取消。从33%的企业所得税率到25%，这对于内资企业来说是减税之举，而对特区来说，从15%上升到25%，实际增税10%，这样的反差，势必会对特区经济的发展产生一定的冲击。特殊政策是经济特区存在的基础，经济特区的“特”就在于其实行特殊的经济政策和特殊的管理体制。特殊政策包括优惠政策但不等于优惠政策，认为我国经济特区仅仅依靠国家的优惠政策发展起来的观点带有一定的片面性。优惠政策包括税收优惠，厂房、租金优惠，加速固定资产折旧等能直接带来经济利益的政策，其中以税收优惠为基础。特殊政策是相对于一般政策而言的，但不等同于优惠政策，经济特区要率先取得发展必然会催生新的制度需求，在制度供给上也必然要求打破原有的制度、体制框架而实施一些新的特殊政策，这些特殊政策没有经过现实的检验，换言之，特殊政策的实施存在着潜在的或者未预期的运行成本，一旦政策实施失败，失败成本由经济特区承担。因此，在研究经济特区时，不能简单地把特殊政策和优惠政策画等号。

第二，先行试验不再是特区的特权。“试错权”是经济特区特有的权力，特区享受着改革失败的免责权，这一方面鼓励了特区人的大胆创新，另一方面也使特区成为政治经济改革试验的首选地。过去涉及经济体制、政治体制等方面的改革，凡是需要试验的，往往会选择特区作为先行试点，即使不是唯一的，也是首先考虑的。随着我国经济的不断发展，区域经济发展水平差距进一步拉大，区域经济发展不均衡现象的进一步加剧，区域内部、区域之间的矛盾渐显，缩小区域经济发展差距的呼声强烈。在这种背景下，国家先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起的战略以及开发天津滨海新区。2007年，国家又相继批准了成渝综合改革配套试验区、武汉“1+8”城市圈（以武汉为圆心，包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个城市）、长株潭（长沙、株洲、湘潭）地区成为“新特区”。这些地区的区域内部矛盾各不相同，各地区争取改革试验的积极性很高，中央政府选择试验地不再局限于传统经济特区范围，而是根据各地区的不同特点选择适合试验的地区，这使得改革先行试验不再是传统经济特区的特权。

第三，创新难度不断加大。创新是经济特区得以存在和发展的根本动力，中央政府设置经济特区的重要目的之一就是希望特区在政治、经济、文化体制改革上进行创新，然后把成功经验推向全国。纵观我国经济特区的发展进程，应该说传统经济特区已经较好地完成了改革创新的重任，改革在很多方面取得了突破。但随着改革开放的不断推进，各方面的制度不断完善，全国各地区改革的热情高涨，这意味着制度创新的难度越来越大。如果把我国经济特区的发展分为两个不同的阶段：一个阶段是特区成立之初到2000年，另一个阶段是2000年至今，对比一下两