保税区是目前中国开放度和自由度最大的特殊经济区域。自1990年设立上海外高桥保税区以来，国务院共批准设立了15个保税区。保税区在经历多年发展后，国际贸易、现代物流、出口加工等各项功能成为支撑保税区经济发展的重要支柱，辐射带动了保税区及周边地区一批相关产业的蓬勃发展。但随着我国对外开放水平的全面提高，跨国企业运作模式不断调整创新，在资源约束增强的同时保税政策优势逐渐弱化，保税区的转型升级和可持续发展均要求在功能内涵和形式、发展空间等方面向更高层次提升。近年来，国务院相继批准设立了13个保税港区和9个综合保税区，中国保税区在空间布局、功能层级、运作模式等方面进一步扩展。

一 保税区的设立和发展历程

（一）中国保税区的设立

20世纪80年代初，为适应加工贸易发展，我国开始建立保税制度，并制定了相应的管理办法。兴建保税区始于1987年深圳市自建的沙头角保税工业区，而第一个国家级保税区的正式设立始于1990年6月国务院批准设立上海外高桥保税区。在1990～1996年间，相继批准设立了上海外高桥、天津港、深圳沙头角、深圳福田、海南洋浦、大连等15个国家级保税区，这些保税区均设在经济特区和沿海开放城市。保税区的区位优势明显。全国保税区中除深圳沙头角、深圳福田属边境口岸保税区、张家港属内河港保税区外，其余保税区大多为水深港阔、设施完善、业务繁忙的天然良港。多数保税区均有广阔的腹地空间，以经济发达区域众多城市为依托，而且在土地规划、区域规划、水电、通信等方面都形成了良好的硬件环境，仓储设施和物流配套较好，在发展国际物流等方面具有优势（见表1）。

表1 中国15个国家级保税区基本情况

保税区是一个“境内关外”的特殊贸易区域，拥有更高的对外开放水平。保税区的保税功能为最大限度地利用外资和技术、发展外向型经济提供了有利条件，从而带动区域经济的发展；保税区内企业之间、保税区内企业同境外企业之间可以自由开展贸易，不受国内贸易管制政策的约束；保税区内企业的外汇管理也有别于区外的外汇管理办法，有更高的便利性。

（二）保税区发展历程

中国保税区的发展经历了以下三个阶段。

第一阶段：1990～1996年，起步发展时期。以1990年国务院批准上海外高桥保税区为标志，到1996年批准最后两家保税区，在此以后，我国再也没有批准设立新的保税区。在这一阶段，各保税区主要的任务是土地开发、资金筹集、功能培育、基础设施建设等发展问题，各保税区根据自身情况由地方政府制定并颁布了一系列法规和管理条例。

第二阶段：1997～2001年，快速发展时期。1997年，海关总署颁布了经国务院批准的《保税区海关监管办法》，该办法规定了海关对保税区的一系列政策，使“一线放开，二线管住”的保税区特有的开放机制有了正式的规范政策和法律保障。此后，经过1997年的全国税改，保税区的税收优惠政策得到进一步调整和规范。

第三阶段：2002年以来，转型升级时期。面对加入世贸组织和区域经济跨越式发展的新形势，保税区积极探索转型升级途径和服务区域中心建设，进入了战略调整和转型升级阶段。2002年，各保税区纷纷提出了向自由贸易区转型的主张，成思危等国内学者对我国保税区的转型问题进行了研究，提出我国转型的目标模式是：境内关外，适当开放；物流主导，综合配套；区港结合，协调发展；统一领导，属地管理。各保税区在实践中逐步将物流分拨作为主要功能进行开发，并由此带动周边区域物流业的发展。2003年12月，国务院办公厅批复海关总署，同意《上海外高桥保税区区港联动试点方案》，在外高桥保税区设立了我国第一家保税物流园区，标志着我国保税区与港区联动试点的启动。保税区的国际物流功能开始得以充分发挥。

（三）保税区主要模式

中国现有15个保税区大致形成了三种功能类型：一是综合型保税区，具有国际贸易、出口加工、仓储物流、商品展示等功能，如上海外高桥、深圳福田、大连、宁波、广州、青岛、张家港、珠海等保税区。二是加工型保税区，主要功能是加工、贸易，如海口、深圳沙头角、汕头等保税区。三是贸易型保税区，主要功能是贸易、物流等，如深圳盐田、厦门象屿、福州、天津等保税区（见表2）。

表2 中国保税区主要模式