工业革命以来的经济增长，使得城市的经济功能逐步超过政治和军事功能。西欧中世纪和中国封建王朝中最常见的依天险而建的高耸的坚固城墙、森严的宽厚城门、沉重的铁铸吊桥和倒钩镶嵌的护城河，被更加开放、更加广阔的平原空间结构所代替，城市成为不设防的经济中心。按照联合国的预测（United Nations，2008），世界城市人口从1950年的7.4亿增加到2007的33亿，2050年将达到64亿，几乎等于现在的全球人口总数。在此期间，发达国家的城市人口将从4.3亿增加到10.7亿，发展中国家的城市人口从3.1亿增加到53.3亿，城市化率从18%上升到67%。轰轰烈烈的城市化运动，成为发展中国家最重要的经济现象。

相对于农村而言，城市的主要地理特征是集中。发达国家都有着发达的城市和较高的城市化水平。全球一半的人口集中在1.5%的土地上，澳大利亚40%的人口集中在悉尼和墨尔本，日本1/4的人口居住在占国土面积4%的东京，开罗以全国0.5%的土地提供了埃及一半以上的产出。从世界范围来看，由于发达国家的城市化水平较高，所以城市化水平和人均产出之间呈现很强的正相关（图1）。发达国家的空间产出结构中，城市部门占有很高的比重，这种地理集中性使城市成为现代经济增长的引擎。2000年美国五大湖海岸80公里范围内13%的国土面积集聚了51%国民产出，每平方公里的平均产出是内陆地区的8倍（Rappaport and Sachs，2003）。经济活动的地理集中，导致了生产率的增加和规模收益递增。它可能来自地理的舒适或便利性，贴近某种资源或市场（Baum-Snow 2007a，b；Rappaport and Sachs，2003；Ellison，Glaeser and Kerr，2007；Kolko，2000）；也可能是因为人口聚集所引起的市场扩展，例如消费性服务业的发展（Hanson 2005，Jones and Romer，2009）；还有可能是来自某种生产中的知识或人力资本外溢（Rosenthal and Strange 2008；Ciccone and Peri 2006；Fu 2007；Glaeser and Kohlhase 2004；Moretti，2004），后两者由于其可持续性，被认为是现代经济增长的重要组成部分（Jones and Romer，2009）。

图1 2004年世界城市化水平与基于购买力平价的人均产出

发展中国家的经济增长是同一个过程的两个方面：生产活动从农业向工业转移的工业化过程和从农村向城市转移的城市化过程。这两个过程在大部分的国家是同时实现的，但是中国有所不同。作为全球最大的发展中国家，中国的城市化和工业化几乎是分步进行的。新中国成立以后，以赶超目标为指导的重工业发展战略，使得中国工业比重在1978年已经达到47.9%，但此时工业的发展并不是以市场资源配置为特征的。改革开放后，随着中国经济逐步市场化和以比较优势为主要特征的经济发展战略的发挥，工业经济更是以年均10%左右的速度增长。正如同每个发展中国家都有自己的城市化政策一样，中国的工业化是在人口控制的背景下实现的，从农村工业化到发展乡镇企业，再到后来的跨区域农民工流动，严格的人口控制限制了中国城市规模的扩展。与中国的工业化水平和发展阶段相比，我国的城市化发展是滞后的（见图1部分）。从时间上看，改革开放以来的经济增长带来了城市化水平的提高，从截面来看，城市化水平与人均产出严格正相关（图2）。推进城市化，成为推动新时期中国经济增长的重要战略。

图2 2007年我国各地区城市化水平与人均产出

一 分权式竞争下的政府目标转型

改革开放之初，为了解决人民的吃饭问题，挽救濒临崩溃的国民经济和实现赶超目标，全国上下聚精会神搞建设，一心一意谋发展。这个时期财政的大部分资金来源于国有企业上缴的利润，其主要支出也用于国有企业生产，保持了其收支上的产权一致性，1978年财政支出用于经济建设支出的比例高达64%。改革开放后，出于对国外技术和管理经验的需要，中央逐步批准地方政府通过建立经济特区和经济开发区，以减税、免税，廉价乃至零价格土地供给等种种优惠措施，以通过吸引境外资本流入，使外资享受到了高度税费豁免权和超国民待遇。^[1]为了促进本地经济增长，拥有很强要素定价权的政府有意扭曲了资源价格。廉价的土地供应、资本税收上的“三减两免”和丰富的劳动力资源所带来的低要素价格，造就了高速和粗放并存的中国“低价工业化增长模式”。许多政府官员兼任地方开发公司总经理，通过官商一体的非正规组织形式所具有的灵活决策优势来推动地方经济增长。

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