随着城市的发展和扩张，需要将农村土地不断转换为城市用地。为规范这一过程，我国制定实施了普遍性的农地征用制度，即：国家（政府）依照法律规定对农村集体土地实行征收或者征用并给予补偿。从最早的《城市郊区土地改革条例》算起，这项制度已实施了整整六十年。在新的历史形势下，我国有必要废除农地征用制度，建立新型农地变性（农村土地改变用途成为城市建设用地）制度体系，以适应新时期改革发展等各方面的需要。

武汉应以武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革试点为依托，争取率先进行“废除农地征用制度”的试点，这样，既可以为新时期全国深化改革发挥示范、带动作用，同时也可以极大地推动武汉地区的改革发展。表面上这只是一局部性改革，但从整体角度看，这项改革或许属于“关键性的局部”，很有可能会影响到“中部崛起”、武汉城市圈综合配套改革试点以及湖北省改革发展的全局，需要引起高度重视。

一 我国应废除农地征用制度

（一）农地征用制度是一种不合理、不合法的制度

农地征用制度的最新制度规定体现于2004年8月全国人大常委会讨论通过的《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例中。其要点包括三个方面：①独占。所有城市建设占用农地均须通过农地征用途径。②强制。以国家行政权力作为支撑，农村集体无权拒绝其所有的农地被征用。③农地变性增值收益国家独享。对被征地的农村集体及个人只补偿土地的农用价值，及按重置价格补偿住宅。

农地征用制度的不合理是显而易见的。我国农村土地实行集体所有制，既然土地的所有权归属于农村集体，何以在国家制度层面，农村集体对于自己所有的土地变更用途成为城市土地就完全没有一点点权力和权利？虽然农村土地作为一种特殊商品，相关权益如使用权和受益权等完全归属于农村集体不够合理，但农村集体在土地变性问题上没有相应的权益是绝对无法说得过去的。在改革开放三十年后的今天，全社会的产权意识日益明晰，农地征用制度的这一根本性缺陷就显得益发突出。

从法律角度看，一般认为，农地征用制度最基本的法律来源是《中华人民共和国宪法》第一章第十条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”依据宪法自身的逻辑体系，这一条款显然只是对我国基本土地制度的一个特殊补充，“为了公共利益的需要”而征用农地只应占农地变性的一个较小的部分，大部分农地变性应该在农村土地集体所有制制度框架下进行。然而在现行农地征用制度实践中，所有国家行为无不等同于“公共利益”，只要有需要并经过批准程序，即可以征用农地；不经过国家（政府）征用农地这一程序，任何农地均不能变性（成为城市建设用地）。伴随着垄断性、普遍性的农地征用，农村土地集体所有制实际上成为农业土地集体所有制，即当土地用于农业用途时，产权性质是集体所有的，一旦改变为非农用途，农村土地集体所有制就不复存在了。显然，在农地征用制度实践中，宪法关于土地征收和征用的条款被滥用了，而且这种滥用与宪法原有的农村土地集体所有制的基本规定产生了实质性冲突，构成了实质性违宪。

（二）农地征用制度之所以能长期存在，根源在于国家所推行的特殊的经济发展战略

新中国成立初期，出于对当时国内外政治经济形势的分析权衡，国家选择了优先发展重工业的工业化模式。采用这种发展模式，前期需要进口大量的机器设备，需要投入大量的资本和外汇。但在开始推行这一战略时，中国只是一个贫穷的农业国，资本和外汇储备都极其有限。根据当时的国情，我国只能走内部积累的道路，而内部积累只能依靠占人口90%以上的农民来实现。为此，国家确立了一系列通过“剥夺”农民来满足工业化发展需求的制度和政策安排。核心是利用工农产品价格的剪刀差及农业税收集中农民的全部剩余劳动和部分必要劳动，投资于基本建设项目。主要的保障手段则是城乡二元制度，并“附带地”建立起农地征用制度以满足工业化发展的用地需要。

改革开放伊始，我国刚刚经历了“文化大革命”，国民经济处于崩溃的边缘，经济发展头等重要的任务是吸引外来的投资和技术，改善、改变无处不在的“短缺”经济现象，在当时的形势背景下，要做到这一点，就必须