随着城市化、信息化、科技化浪潮的加速涌动，现代城市人口集聚，交通发达，高楼林立，各种管线网络等基础设施纵横交错密集分布。作为区域性政治、经济、文化和军事中心的城市，在极大提升人类社会生活质量的同时，也对城市管理特别是城市应对公共危机的管理提出了严峻的挑战和更高的要求。城市文明愈发达，在灾害冲击面前愈脆弱。因为“危机是对公共价值观的挑战，是对公共安全的挑战，最重要的是对政府诚信的挑战”^[1]。现代城市的聚集性，使城市灾害具有多样性、时空耦合性和链状分布等群发性和整体联动性的特征。^[2]城市突发公共危机事件，不仅严重危及人们的生命和财产安全，严重危及社会的政治经济秩序，也严重危及政府的形象和国家安全。灾害损毁文明，但灾害也锻造文明。面对日益频发的公共危机挑战，建立规范化的城市应急管理机制，快速、准确应对各种突发危机事件，日益成为城市战略管理中的核心课题。

一 武汉城市公共应急机制建设和运行现状

客观上讲，我国对危机应对机制建设的研究和实践是比较落后的。我国全面建设应急管理体系，起始于2003年总结抗击“非典”的经验和教训，以这一阶段的应急管理工作作为“起跑点”；发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设，从而把创新应急管理制度作为“着力点”；提高于贯彻落实科学观的实践，把应急管理摆放到全面建设小康社会的大格局中，并为其确立“定位点”；形成了应急管理“点”与常态行政管理“面”的结合。^[3]武汉市的城市应急管理机制建设始自防汛，非典之后，突发公共事件应急体系建设开始启动，在全国较早。

1.危机管理的组织机构日益健全

2004年，市政府通过《武汉市重特大突发公共事件应急处置办法（试行）》（以下简称《办法》）；2005年，武汉市政府成立了突发公共事件应急委员会，由市政府市长、副市长、秘书长、副秘书长及市政府有关职能部门主要负责人、各区区长组成；市应急委员会总指挥由市长兼任，副总指挥由各分管副市长、市有关领导同志兼任；市应急委员会下设办公室，作为该委员会的常设办事机构，负责督办落实市应急委员会作出的各项决定，并负责相应的信息收集、传递、调查与协调工作。随后，成立市建委、交委、公安、公安交管、公安消防、水务、卫生、农业、地震、环保、安监、粮食、食品药监等十三个专业应急委员会，负责指挥处置重大突发事件；在各区政府设立区应急委员会，负责指挥处置一般突发事件。同时，还分别成立了市救灾工作领导小组、市防特种火灾指挥部、市防特大交通事故指挥部等各类指挥协调机构。由此，初步形成了市应急委员会、各专业应急委员会、各区应急委员会及其综合办事机构（即应急办）与专职人员的危机管理组织网络。2007年5月，以市政府正式成立应急处为标志，武汉城市应急管理机制建设逐渐走入规范化、加速化发展时期。这些危机管理组织机构的设立及运作，在武汉逐渐形成了统一领导、分级管理、责任明确的城市公共安全管理立体指挥体系。

2.应急预案的编制更规范、演练渐趋制度化

建立结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急预案系统，是有效防范和及时处置各类突发公共事件的重要基础和保障。武汉市及时编制完成涉及洪涝灾害、地震、火灾、生产安全事故、道路交通事故、水上航空铁路突发事件、公共卫生突发事件、动植物疫情、城市基础设施安全突发事件、恐怖袭击事件、粮食安全、食品药品安全等十三个专项应急预案，各专项预案负责部门还根据《办法》与专项预案的要求，相继编制下发了521个子预案或分预案。同时，各区结合自身实际也相继编制了多种危机应急预案，如青山区编制了特种设备事故、民用爆炸物品事故等应急预案，洪山区编制了林业有害生物灾害、森林防火等应急预案，汉南区编制了移民群体性事件、水上预警救助等应急预案等。此外，随着武汉承办大型节庆、赛事、会展活动的增多，市应急办又组织市相关职能部门专门编制应对大型节庆、赛事、会展等活动类应急预案，如针对“六城会”、“八艺节”，编制了《“六城会”、“八艺节”大型场馆火灾事故应急预案》、《“六城会”、“八艺节”重大突发交通拥堵事件应急预案》等10个大型“会节”应急预案，进一步丰富了武汉市应